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2010年8月15日，重慶市全面啟動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革。新華社記者 陳誠/攝 |
●如何實現(xiàn)進城農(nóng)民“同城待遇”
●如何保障農(nóng)民土地權(quán)益不受侵犯
●如何支付高額戶改成本
從2010年8月起，重慶市正式實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革，力爭到2020年全市戶籍城市化率達到60%，實現(xiàn)一千萬農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進城。戶改啟動以來，重慶平均每天要向1426個農(nóng)民發(fā)放城市居民戶口簿。
被稱為“填平城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)鴻溝”的重慶戶改引起廣泛關(guān)注，據(jù)了解，以省一級為單位進行戶籍制度改革在全國是第一次。重慶的探索正在嘗試回答目前困擾各地戶籍制度改革的“三個問題”——如何保證進城農(nóng)民真正實現(xiàn)“同城待遇”、如何保證農(nóng)民農(nóng)村土地權(quán)益不受侵犯、如何支付巨額成本以推動戶籍改革順利進行。
重點“解決農(nóng)民變市民的問題”
大批農(nóng)民進城會否成為城市新的失業(yè)人群？據(jù)重慶市政府測算，未來重慶工作職位數(shù)量上有保障；加上轉(zhuǎn)戶進城的新生代農(nóng)民工大多本身已有工作崗位，因此不會出現(xiàn)大規(guī)模“進城即失業(yè)”的現(xiàn)象。
全國數(shù)以億計農(nóng)民工外出進城打工，他們在為城市做出貢獻的同時，卻沒有完全享受到城市發(fā)展帶來的福利，大部分仍處于“年輕在城市、年老回農(nóng)村；工作在城市、保障靠農(nóng)村”的“候鳥”狀態(tài)。城鄉(xiāng)分割的戶籍制度猶如一堵墻，橫亙在農(nóng)民面前。
8月1日，合川區(qū)龍市鎮(zhèn)龍頭村農(nóng)民陳剛成為重慶戶改啟動后第一個轉(zhuǎn)戶進城的農(nóng)民。這位45歲的農(nóng)民工對成為“城里人”日思夜想，曾兩次提出申請，均被拒絕�！岸F(xiàn)在，進城門檻明顯降低。進城后我的第一個愿望就是辦理過去想也不敢想的城市居民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險�！�
中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文認為，推進城鎮(zhèn)化，并不是要單純追求城市規(guī)模擴大和設(shè)施的建設(shè)，而是要真正把農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)中來，真正享受“同城待遇”。
為推動戶籍制度改革，各地在嘗試“破題”。例如，廣東省政府出臺了農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)政策；上海則實施“居住證轉(zhuǎn)戶籍”政策，降低優(yōu)秀農(nóng)民工進城門檻……但是從總體上看，各地農(nóng)民工進城入戶的“門檻”仍然偏高、偏窄。
而重慶通過“適度放寬主城區(qū)、進一步放開區(qū)縣城、全面放開鄉(xiāng)鎮(zhèn)”為標準的戶改，使重慶已成為全國戶籍門檻最低的城市之一。
重慶市發(fā)改委主任楊慶育對《經(jīng)濟參考報》記者分析說，重慶戶籍準入條件實現(xiàn)了幾個方面的重大創(chuàng)新突破：一是允許租房落戶，為多年在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商而沒有能力購房的農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶進城創(chuàng)造了條件；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)落戶全面放開，暢通了戶籍轉(zhuǎn)移通道；三是放寬了購房入戶條件和投資興辦實業(yè)入戶條件。通過上述制度設(shè)計，重慶市成為全國城鎮(zhèn)戶籍準入條件最寬松的城市之一，實現(xiàn)轉(zhuǎn)戶人口在主城、區(qū)縣城和小城鎮(zhèn)三級城鎮(zhèn)體系內(nèi)的合理布局。
“重慶的城鎮(zhèn)化并不是城鎮(zhèn)的簡單擴張，而是要讓農(nóng)民真正變?yōu)槭忻瘛?009年重慶戶籍城鎮(zhèn)化率只有29%，已落后常住人口城鎮(zhèn)化率23個百分點，這反映出重慶城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并未出現(xiàn)實質(zhì)性轉(zhuǎn)變，阻礙了城鄉(xiāng)一體化和現(xiàn)代化進程，并形成了困擾社會發(fā)展的農(nóng)民工問題。而重慶城市化的重心是要解決農(nóng)民變市民的問題，使‘新市民’共享城鎮(zhèn)發(fā)展的成果。”重慶市市長黃奇帆對《經(jīng)濟參考報》記者說。那如何保障剛進城的“新市民”和城里人享受“同城待遇”呢？重慶市提出了“農(nóng)村權(quán)益置換城鎮(zhèn)公共服務(wù)”的思路。重慶市人大常委會副主任鄭洪說，重慶戶改的一大創(chuàng)新在于擺脫了“就戶籍改戶籍”的傳統(tǒng)做法，而是在農(nóng)民轉(zhuǎn)戶“脫下”承包地、宅基地、林權(quán)等農(nóng)村權(quán)益的同時，給他“穿上”城市養(yǎng)老、住房、醫(yī)療、就業(yè)、教育等城市權(quán)益，以保證“新市民”能實現(xiàn)“老有養(yǎng)、少有教、壯有業(yè)、居有房、病有醫(yī)”。
以覆蓋“新市民”的社會保障為例。重慶市規(guī)定：進城落戶農(nóng)民可按規(guī)定參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險，與市民同等待遇；同時，制定城鄉(xiāng)養(yǎng)老、醫(yī)療保險制度銜接轉(zhuǎn)接辦法，使進城落戶的農(nóng)民辦理城市社保時，原農(nóng)村的保險可以順暢轉(zhuǎn)移、有效連接；及時將符合條件的落戶農(nóng)民納入城市低保范圍。
在就業(yè)方面，重慶市會為進城落戶農(nóng)民提供更多的就業(yè)崗位，以政策扶持鼓勵企業(yè)吸納“新市民”就業(yè)，提供公平的就業(yè)環(huán)境。大批農(nóng)民進城會否成為城市新的失業(yè)人群？據(jù)重慶市政府測算：按目前重慶工業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展速度，到2020年，將增加一千萬左右的就業(yè)崗位，工作職位在數(shù)量上有保障；加上轉(zhuǎn)戶進城的新生代農(nóng)民工大多本身已有工作崗位，因此不會出現(xiàn)大規(guī)模“進城即失業(yè)”的現(xiàn)象。
不能讓農(nóng)民“裸身”進城
國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長韓俊認為，現(xiàn)在一些地方以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)為名，“統(tǒng)”土地資源多，“籌”公共服務(wù)少。
在戶籍制度改革過程中，如何保障農(nóng)民土地權(quán)益不受侵犯是社會關(guān)注的熱點問題。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長韓俊認為，現(xiàn)在一些地方以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)為名，“統(tǒng)”土地資源多，“籌”公共服務(wù)少。把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)變成統(tǒng)籌土地、以城帶鄉(xiāng)變成以城吃鄉(xiāng)的做法違背戶籍制度改革的初衷，也有礙實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。
戶籍制度改革不能讓農(nóng)民“裸身”進城。如何改革創(chuàng)新、合理設(shè)計、保障進城農(nóng)民“土地權(quán)益”，是戶改成敗的關(guān)鍵。重慶市委書記薄熙來說：“實施戶籍遷移要充分尊重農(nóng)民意愿，切實保障農(nóng)民合法權(quán)益，進城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和林權(quán)‘三大保障’要按照依法自愿有償原則流轉(zhuǎn)，不搞行政命令、一刀切�！�
市長黃奇帆告訴《經(jīng)濟參考報》記者，重慶通過建立進城農(nóng)民宅基地、承包地和林地彈性退出機制，以合理的過渡期保障農(nóng)民合法的土地權(quán)益。進城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的“三件衣服”中，允許最多3年內(nèi)繼續(xù)保留承包地、宅基地及農(nóng)房的使用權(quán)和收益權(quán)，在承包期內(nèi)允許保留林權(quán)；如果宅基地通過村落整治成為耕地，通過重慶農(nóng)村土地交易所交易，產(chǎn)生的“地票”收益歸農(nóng)民所有，目前一畝“地票”可以賣10多萬元，這就成了農(nóng)民進城入戶的資本。
《經(jīng)濟參考報》記者采訪的多位干部和農(nóng)民認為，依法保障的土地承包權(quán)利和宅基地用益物權(quán)是農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，即使農(nóng)民進城定居，也不能“一步到位”地強行要求農(nóng)民放棄�！凹抑杏械兀M退有據(jù)”。農(nóng)民市民化是一個長期過程。在這個過程中，既要創(chuàng)造條件，讓農(nóng)民在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)；又要允許農(nóng)民暫時享有對土地的權(quán)益，以此作為應(yīng)對不確定性及各種風(fēng)險的生存保障。
“重慶市有關(guān)部門在今年年初對1萬多農(nóng)民工做的調(diào)查顯示，愿意一步退出承包地、宅基地及住房進城落戶的農(nóng)民只有三成左右。重慶戶改實事求是地考慮了對農(nóng)民土地權(quán)益的保護，沒有‘一腳踢’，給了農(nóng)民‘過渡期’、‘緩沖帶’�！敝貞c市發(fā)改委副主任徐強說。
僅今明兩年轉(zhuǎn)戶資金總需求高達2010億元
戶籍改革并不是戶口本改一改的問題，戶籍后邊還綁著利益的主體。農(nóng)民大規(guī)模進城轉(zhuǎn)戶的戶籍制度改革，需要支付高額成本，這是我國戶籍制度改革進展緩慢的重要原因。
戶籍制度改革需要支付高額成本，不少地方政府因此裹足不前。有的是因為在城市化、工業(yè)化進程中，“只想得到人口紅利，不愿支付戶改成本”，形成大量社會問題；有的是因為沒有設(shè)計政府與社會各方面共同負擔(dān)的成本支付的科學(xué)框架。
戶籍改革并不是戶口本改一改的問題，戶籍后邊還綁著利益的主體。市長黃奇帆說：“城市的戶籍至少捆綁著5項城市權(quán)益，比如說城市的養(yǎng)老、城市的醫(yī)療、城市的讀書、城市的住房、城市的就業(yè)，政府需要為這五項成本提供更多的財政支持�！�
那么，重慶市戶籍制度改革成本有多高呢？重慶市政府曾做過測算：僅對今明兩年集中轉(zhuǎn)戶的300多萬人而言，資金總需求就高達2010億元——其中取得城鎮(zhèn)居民身份的“入口端”需要1241億元(包含就業(yè)、交納養(yǎng)老保險、住房、醫(yī)療和教育等項費用)；解除農(nóng)村居民身份的“出口端”所需資金達到769億(包括農(nóng)村宅基地及農(nóng)戶退出補償、農(nóng)村承包地退出補助等)。
黃奇帆說：“戶籍制度改革是一項龐大的社會變革，改革成本的支付既是在還歷史欠賬，也是政府破除城鄉(xiāng)二元藩籬，實現(xiàn)發(fā)展理念轉(zhuǎn)變的具體體現(xiàn)。在戶籍制度改革中，政府作為主導(dǎo)，但并非承擔(dān)無限責(zé)任，而是通過行使公共權(quán)力，進行有效引導(dǎo)，借助市場力量，撬動社會各方面分擔(dān)改革成本�！�
重慶市政府測算，在這2010億元的總成本中，企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任，需投入1229億元，主要分攤農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶后的養(yǎng)老、醫(yī)療、住房以及購買“地票”、獲得流轉(zhuǎn)土地等成本；轉(zhuǎn)戶農(nóng)民個人作為直接受益者，需投入465億元，主要用于繳納自身就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育等費用；政府“四兩撥千斤”也需投入316億元，主要用于轉(zhuǎn)戶農(nóng)民養(yǎng)老保險補助、引進就業(yè)企業(yè)社保繳費補差，以及公租房、學(xué)校等配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
這樣總體看，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民人均可一次性獲得宅基地退出補償、承包地退出補助等直接收益1.8萬元，略高于進城后個人應(yīng)支付成本1.6萬元，政策設(shè)計具有吸引力；政府除分攤316億元改革成本外，還需建立宅基地、承包地流轉(zhuǎn)周轉(zhuǎn)金10億元至20億元，總體投入處于可控范圍。
除了總成本由社會各方面承擔(dān)之外，重慶市政府還認為，戶籍制度改革是一項時空跨度較大的改革，相當(dāng)部分成本不需要當(dāng)期支付，而是在今后相當(dāng)一段時間內(nèi)實現(xiàn)到位。
在城市“五大保障”(養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè))，養(yǎng)老和醫(yī)療是大頭，由于轉(zhuǎn)戶對象主要是新生代農(nóng)民工，大規(guī)模的養(yǎng)老和醫(yī)療資金支付會在一二十年以后，而農(nóng)村“三大保障”(宅基地、林權(quán)、承包地)的退出，也有1-3年的過渡期，當(dāng)期資金需求不大。
黃奇帆說：“這樣算下來，預(yù)計這次戶籍制度改革需啟動資金100億元左右，通過努力重慶有把握實現(xiàn)目標�！�
三大配套改革為農(nóng)民進城“鋪路”
黃奇帆說：“如果沒有上千萬平方米公租房在后面?zhèn)渲�，洶涌而來的上百萬人口會造成社會動蕩，那就是自討苦吃了�！�
配套一：將農(nóng)民工納入保障范圍的城市公租房制度。
面對高昂的房價，農(nóng)民進城最難解決的就是住房�！坝泄ぷ髦皇寝r(nóng)民工，有住房才算新市民”，重慶市率先將進城農(nóng)民工納入公租房、經(jīng)濟適用房、廉租房、農(nóng)民工公寓等完善的城市住房保障體系之中，并且創(chuàng)造性地允許租戶入戶。以體量大、解決范圍廣的公租房為例，根據(jù)規(guī)劃，在未來10年，重慶市將建設(shè)4000萬平方米的公共租賃房，到2012年將有2000萬平方米公租房建成，這些房源主要針對進城落戶的“新市民”、新畢業(yè)的大學(xué)生等城市夾心層。
“將農(nóng)民工納入公租房保障體系，是重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一個重大突破，也為農(nóng)民進城大大降低了門檻�！敝貞c市國土房管局局長張定宇說，“重慶公租房主力戶型以50平方米至60平方米為主，適合一家三口居住。50平方米住房的租金在400-600元左右，只有市場價的60%左右‘新市民’群體能夠承受�！�
配套二：全國首家農(nóng)村土地交易所推出地票交易制度，使農(nóng)村土地“轉(zhuǎn)化”為農(nóng)民進城的資本。
重慶市正在推行的“地票”模式，是對中國農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革的一次重要探索。專家認為，如果由中央政府出資，結(jié)合戶籍制度改革，統(tǒng)一購買進城落戶農(nóng)民的宅基地，通過“地票”的形式出讓給用地的城鎮(zhèn)，并把其中一部分收益補償給原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和進城落戶的農(nóng)民、農(nóng)民落戶的城鎮(zhèn)政府，可能對中國未來的城鎮(zhèn)化政策以及相關(guān)的農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革具有十分重要的意義。
隨著農(nóng)民工外出的增多，收入水平的提高，在家鄉(xiāng)城鎮(zhèn)購房現(xiàn)象已經(jīng)比較普遍。對江津區(qū)李市鎮(zhèn)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在第一批137戶參與“地票”交易的農(nóng)民中70%已在城鎮(zhèn)購房。推進農(nóng)民進城落戶，“地票”是利用市場化手段激勵他們徹底切斷與農(nóng)村聯(lián)系的政策工具。
配套三：未來十年重慶將提供1000萬個左右的就業(yè)機會。
作為全國第一個省級統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)和設(shè)立全國第三個副省級新區(qū)——兩江新區(qū)，重慶在內(nèi)陸改革開放中走在前沿，特別是引來了大量企業(yè)以及重慶正在逐步完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)一就業(yè)市場，為進城落戶的農(nóng)民工提供了比較充足的就業(yè)機會。
重慶市相關(guān)部門的數(shù)據(jù)表明，未來十年重慶將提供1000萬個左右的就業(yè)崗位。
重慶市在為農(nóng)民進城付出改革成本的同時，也會得到三大收益：
第一、直接拉動消費，有利于擴大內(nèi)需，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。據(jù)重慶市發(fā)展委副主任徐強介紹，農(nóng)村居民人均消費性支出只有城鎮(zhèn)居民的1/3至1/4，今明兩年重慶將有300多萬農(nóng)民進城，農(nóng)民進城以后的消費，一個人每年至少比在農(nóng)村多1萬元，300萬農(nóng)民進城，每年都會新增300億元的持續(xù)內(nèi)需拉動。
第二、大量農(nóng)民進城對守住耕地紅線有好處。重慶市農(nóng)委的計算表明，重慶一個農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口并退出宅基地，可節(jié)約建設(shè)用地170平方米，如果未來10年重慶有1000萬農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進城，就可以復(fù)墾增加耕地250多萬畝。
第三、可以增加留在農(nóng)村的農(nóng)民收入。1000萬農(nóng)民進城了，農(nóng)村的耕地就由2000萬人來種變成1000萬人種，通過集約化、規(guī)模化經(jīng)營也可增加農(nóng)民收入。
[采訪札記]
探尋重慶戶改“前面那8張餅”
當(dāng)重慶這個年輕的直轄市宣布要在10年內(nèi)讓1000萬農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進城時，除了驚嘆、贊同，還有許多不解、懷疑甚至曲解。
問號不停地從網(wǎng)絡(luò)、專家、媒體等渠道傳出：如此大規(guī)模的農(nóng)民進城會不會形成“貧民窟”？農(nóng)民進城后買得起房嗎？農(nóng)民進城后大量失業(yè)怎么辦？這是不是一次“戶口換土地”的剝奪農(nóng)民之舉？政府能支付起如此高的進城成本嗎？……
從此前許多地方農(nóng)民進城的教訓(xùn)來看，這些質(zhì)疑有一定道理。但是重慶為何能做、為何敢做，為何會做呢？
對此，記者想到一個被多次引用并不新鮮的故事：一個人吃了9張餅時飽了，他說，早知道只吃第九張就好了。其實，前八張的作用同樣巨大。用這個故事來形容重慶戶改很貼切。上述的質(zhì)疑其實只看到重慶吃了“第9張餅”，沒有看到重慶此前已吃下了“8張餅”：在戶籍改革前，重慶已配套實施農(nóng)村土地地票交易、公租房建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化就業(yè)服務(wù)體系等一系列前置改革，讓此后的戶改瓜熟蒂落、水到渠成。
從2007年，重慶被確定為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)后，就開始了平衡城鄉(xiāng)利益、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)差別的“破冰”之旅，為今日千萬農(nóng)民進城的重大戶籍制度改革鋪平道路。
農(nóng)民進來怎么��？這是每個農(nóng)民工進城時都會想到的問題。重慶公租房制度改革恰恰是破解這個問題的“金鑰匙”。重慶的公租房在全國率先打破了城鄉(xiāng)差別，不設(shè)戶籍限制，農(nóng)民工可以像中低收入市民群體一樣申請，而且只要在主城區(qū)務(wù)工超過5年，申請到公租房后就能轉(zhuǎn)戶進城。
公租房改革標志著農(nóng)民工可以和城里人一樣享受城市最大的福利之一——保障性住房，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的重大進展。
不少人質(zhì)疑：重慶讓千萬農(nóng)民進城，是為了用“戶口換土地”，農(nóng)民是“被城市化”。其實不然，詳解重慶創(chuàng)新的地票制度，這一問題不難解答。早在2008年12月，國務(wù)院就批準重慶設(shè)立全國首家土地交易所，推出地票交易制度。截至目前，地票平均價格已升至14萬，遠高于中國目前的征地補償標準。這成為農(nóng)民帶著資本進城的重要環(huán)節(jié)。
大量農(nóng)民會進城即失業(yè)，從而流離失所嗎？在重慶決策部門看來，未來支撐中國內(nèi)地發(fā)展最重要的因素就是人，而重慶作為國家打造西部地區(qū)的重要增長級，產(chǎn)業(yè)前景廣闊，投資潮風(fēng)起云涌。
同時，重慶早就開始進行城鄉(xiāng)統(tǒng)一標準的就業(yè)市場體系建設(shè)，今年9月，重慶在全國率先推出微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策，其中就是要實現(xiàn)“大企業(yè)創(chuàng)造財政收入、小企業(yè)創(chuàng)造就業(yè)市場”的目標。
此外，在社會保障制度上，重慶市也早就開始了城鄉(xiāng)一體化的實踐，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老、醫(yī)療、低保等重大社會保障制度對城鄉(xiāng)居民全覆蓋，城鄉(xiāng)公共服務(wù)、社會福利的鴻溝正在逐漸縮小。
誠然，重慶戶改還會遇到許多預(yù)先沒有考慮到的“急流險灘”。但摸著石頭過河，正是中國改革成功的可貴之處。那么就要允許重慶改革、允許重慶試錯，從而進一步為中國戶籍制度改革探索一條完善的制度框架。如果外地要向重慶學(xué)習(xí)戶改經(jīng)驗的話，也應(yīng)從配套前置改革學(xué)起，一步步扎實推進，不能只重結(jié)果，不重過程。