發(fā)改委廢止《食鹽專營許可證管理辦法》
4月21日，國家發(fā)改委公告宣布廢止《食鹽專營許可證管理辦法》，但在中鹽公司和中國鹽業(yè)協(xié)會看來，這并不意味著食鹽專營的廢除，而僅僅是許可證管理主體的變更。
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| 趙乃育/繪 |
調整 食鹽專營許可證遭廢止
4月21日，國家發(fā)改委網站公布了《中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會令》(第10號)，宣布，根據(jù)《國務院關于第六批取消和調整行政審批項目的決定》和《國務院關于取消和下放一批行政審批項目的決定》，現(xiàn)決定廢止《食鹽專營許可證管理辦法》，自公布之日起執(zhí)行。
中國鹽業(yè)總公司則在當天發(fā)表公告稱，2008年，國家鹽業(yè)管理職能由國家發(fā)展改革委調整到工業(yè)與信息化部，對食鹽專營許可證的管理相應移交。工業(yè)與信息化部已將其食鹽專營許可證的管理權相繼下放省級管理。食鹽專營許可證管理主體已經發(fā)生變更。在此背景下，應工業(yè)與信息化部要求，國家發(fā)展改革委刊發(fā)第10號令，廢止《食鹽專營許可證管理辦法》。
公告稱，國家對食鹽實行專營管理的依據(jù)是《食鹽專營辦法》，由國務院發(fā)布，為國家法規(guī)。而《食鹽專營許可證管理辦法》是部門規(guī)章，廢止該辦法并不是廢除食鹽專營。部分媒體將此理解為食鹽專營廢止，實屬誤讀。
中國鹽業(yè)協(xié)會當天的口徑則與中鹽公司一致，并強調，廢止《食鹽專營許可證管理辦法》，并不意味著取消食鹽專營，國務院發(fā)布的《食鹽專營辦法》繼續(xù)有效，食鹽專營政策目前沒有變化。而在A股市場，由于發(fā)改委的文件帶來的預期，云南鹽化尾盤漲停，收報于8.86元/股。
“廢止《食鹽專營許可證管理辦法》并不意味著取消食鹽專營專賣，只是在審批這個環(huán)節(jié)取消了。嚴格來講，只有將《鹽業(yè)管理條例》以及《食鹽專營辦法》廢止了之后，才能從根本上廢止食鹽專營制度�！敝袊洕▽W研究會理事、武漢大學競爭法與競爭政策研究中心主任孫晉教授對《經濟參考報》記者表示，取消食鹽專營涉及的環(huán)節(jié)、部門眾多，現(xiàn)在可能是將審批環(huán)節(jié)作為一個突破口，帶有改革探路的性質。
公開資料顯示，2006年國家發(fā)改委制定《食鹽專營許可證管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，《辦法》規(guī)定，國家對食鹽批發(fā)實行批發(fā)許可證制度。未取得許可證的，不得經營食鹽批發(fā)和轉(代)批發(fā)業(yè)務。食鹽生產許可證和食鹽準運證也與此類似。
食鹽業(yè)在我國一直以來都是實行專營制度，這項制度主要由國務院1990年發(fā)布的《鹽業(yè)管理條例》以及1996年發(fā)布的《食鹽專營辦法》進行規(guī)范與調整。按照上述文件，國家對食鹽實行定點生產制度，對食鹽的批發(fā)實行批發(fā)許可證制度。食鹽的批發(fā)業(yè)務，則由各級鹽業(yè)公司統(tǒng)一經營。目前，上述兩個文件依然有效。也就是說，基于上述行政文件，中國在食鹽批發(fā)領域形成了從中國鹽業(yè)總公司到各省級鹽業(yè)公司的壟斷體制。而在學術界，通常將包括煙草、食鹽在內的專營制度所形成的壟斷歸為國家壟斷，這是一種合法的壟斷。
“實行食鹽專營制度的主要目的在于確保食鹽安全和戰(zhàn)略儲備，這一制度本身無可厚非，但在現(xiàn)實運行中卻產生了巨大偏差，甚至出現(xiàn)鹽業(yè)公司非正常縱向壟斷食鹽市場的不合理現(xiàn)象，使食鹽業(yè)運行背離制度的應然狀態(tài)�！睂O晉表示，鹽業(yè)公司的壟斷力膨脹，突破了合法界限仍不斷縱向擴張，因而產生了種種弊端。集中體現(xiàn)在：鹽業(yè)公司壟斷力突破食鹽批發(fā)環(huán)節(jié)，對上游生產領域及下流零售領域也具有控制權，從具體市場的專營(合法壟斷)擴張成為鹽業(yè)產供銷全行業(yè)的壟斷。這種縱向壟斷行為直接導致在確定的市場上，鹽業(yè)公司作為食鹽產品唯一的經銷商，對專營產品具有壟斷定價的權利，在欠缺制度約束下，食鹽專營經銷商得以壓低生產商的供貨價格，并憑借壟斷地位盡可能地抬高產品的市場銷售價格，實現(xiàn)其壟斷利潤。
漩渦 中鹽公司屢遭“炮轟”
自2009年以來，關于食鹽“暴利”的爭論始終沒有平息，食鹽管理體制的改革推進也極其艱難，而背后的中國鹽業(yè)總公司更是經常成為輿論所指責的對象：攫取暴利和阻撓食鹽管理體制改革。
來自中國鹽業(yè)總公司官方網站的信息顯示，中國鹽業(yè)總公司(原名中國鹽業(yè)公司)創(chuàng)立于1950年，現(xiàn)為國務院國資委監(jiān)管的國有大型企業(yè)。截至2011年底，中國鹽業(yè)總公司的總資產規(guī)模發(fā)展到436億元，鹽的產量1462萬噸，世界第二，食鹽供應和配送覆蓋國土面積37.85%。擁有全資、控股子公司47家，職工5.5萬余人。
一直以來，對于中鹽以及各鹽業(yè)公司“暴利”的指責始終存在。據(jù)媒體報道，目前，市場上食用鹽的零售價普遍在2600元/噸，批發(fā)價為2200元/噸，大型食品廠可以從省鹽業(yè)公司以600至700元/噸的價格批發(fā)到食用鹽，而小型食品廠則必須在當?shù)佧}業(yè)公司拿貨，拿貨價近1000元/噸。通過專營的食鹽，從車間到了市場終端，價格提高了近十倍。相比而言，在已經放開專營、市場化的兩堿工業(yè)鹽市場，每噸為500至600元。2009年，東方公益法律援助所訴北京鹽業(yè)壟斷暴利，法院對此案不予受理，后來不了了之。
與此同時，中鹽公司也屢次遭到“炮轟”，被指阻撓鹽業(yè)管理體制改革。早在2009年，國務院國資委企業(yè)監(jiān)事會監(jiān)事陳國衛(wèi)就公開指責中鹽公司。他說，中國鹽業(yè)專營制度改革應該加速推進，要破解國企壟斷經營，但是中國鹽業(yè)總公司阻撓這場改革。陳國衛(wèi)曾任國家經貿委運行局副局長，分管鹽業(yè)。
陳國衛(wèi)稱，在眾多壟斷行業(yè)中，食鹽體制的改革并不復雜，也是最沒有風險、改革設計方案技術含量最低，但是改革的推進遇到了極大阻力。
孫晉則表示，鹽業(yè)公司控制著食鹽生產。生產企業(yè)的效益主要取決于食鹽計劃，這便等于是鹽業(yè)公司掌握著食鹽定點生產企業(yè)的“命門”，具體體現(xiàn)在：在制定食鹽計劃中，鹽業(yè)公司向制鹽企業(yè)索要各種補貼、回扣；在食鹽計劃執(zhí)行過程中，各地鹽業(yè)公司以運費補貼、倉儲補貼、回籠貨款獎勵、銷售獎勵等名目降低了被列為國家指令性價格的食鹽價格。
期待 鹽業(yè)“政企不分”亟待破除
隱藏在中國食鹽流通行業(yè)“暴利”的表象背后的，則是長期以來政企不分，鹽業(yè)監(jiān)管機關和經營者混為一體并由此帶來種種問題的致命體制缺陷。
孫晉稱，在國家鹽業(yè)管理職能移交工信部之前，發(fā)改委為國務院授權的國家鹽業(yè)行政主管部門，鹽業(yè)管理辦公室是具體辦事機構。但在實踐中，由于國家發(fā)改委鹽業(yè)辦缺乏相應的人員編制和力量配備，鹽業(yè)辦的行業(yè)管理和食鹽分配計劃在很大程度上要依靠中國鹽業(yè)總公司的協(xié)助，中國鹽業(yè)總公司履行了相當一部分政府行政職能。而在地方層次上，絕大多數(shù)省、市、區(qū)實行政企合一的管理模式，即鹽務局和鹽業(yè)公司是“一套機構，兩塊牌子”，形成事實上的“利益共同體”，形成了鹽業(yè)公司參與甚至代行鹽政管理和執(zhí)法的政企不分、以企代政的直接后果。
國家行政學院教授張春曉此前撰文稱，中國鹽業(yè)體制政企不分，專營權和監(jiān)管權合二為一，導致許多地方專營擴大化，監(jiān)管弱化。到目前為止，食鹽專營沒有建立與專營政策相適應的管理體制和運行機制。在專營政策執(zhí)行過程中因為利益、責任主體多元化，出現(xiàn)了一系列條塊分割的現(xiàn)象。我國大部分地區(qū)的鹽政管理和經營隊伍是一套機構兩塊牌子，各地鹽務局是鹽業(yè)管理政策的制定者、鹽政執(zhí)法者、生產企業(yè)的上級主管，同時又是鹽產品的經營者。
孫晉表示，食鹽專營體制最終需要與時俱進進行改革，將食鹽專營體制進行必要的改革，分為運營和監(jiān)管兩大環(huán)節(jié)，運營交給市場，引入市場競爭，政府做好制定好規(guī)則和執(zhí)行好規(guī)則即加強市場監(jiān)管的職責。
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