作為國(guó)企建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善法人治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，董事會(huì)建設(shè)的重要性不言而喻。不過，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者調(diào)研了解到，盡管2004年以來國(guó)資委啟動(dòng)的董事會(huì)試點(diǎn)工作取得一定成果，但目前國(guó)企董事會(huì)職權(quán)不實(shí)、制衡難形成的窘境依然明顯，甚至被戲稱為“四不像”和“花瓶”。在這背后，國(guó)企的產(chǎn)權(quán)主體不到位，董事會(huì)不具備完整的權(quán)利和義務(wù)，不能真正代表出資人利益，國(guó)企所有者缺位問題亟待解決。
對(duì)此，有業(yè)內(nèi)人士建議稱，應(yīng)改革目前國(guó)企人事制度，并引入多元出資人，通過混合所有制和股權(quán)多元化，實(shí)現(xiàn)出資人代表的真正到位，才是做實(shí)董事會(huì)的根本之策。
董事會(huì)有名無權(quán)似“花瓶”
董事會(huì)不具備完整的權(quán)利和義務(wù)，不能真正代表出資人利益，國(guó)企所有者缺位問題沒有解決，圍繞董事會(huì)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建的治理體系尚未理順……國(guó)企董事會(huì)被一些人戲稱為“四不像”和“花瓶”，有名無實(shí)。
自2004年國(guó)資委啟動(dòng)董事會(huì)試點(diǎn)工作以來，已有58家央企成立董事會(huì)。盡管通過引入外部董事制度，向董事會(huì)讓渡部分出資人職權(quán)，建立考評(píng)體系規(guī)范等措施在董事會(huì)試點(diǎn)工作上取得一定成果，但是，仍不能掩蓋董事會(huì)核心職能缺失的現(xiàn)實(shí)。
記者注意到，雖然董事會(huì)對(duì)形成內(nèi)部制衡起到一定作用，但是并不掌握人事任免、薪酬制定等關(guān)鍵職權(quán)；而在制定公司基本管理制度、利潤(rùn)分配方案、年度預(yù)決算方案、決定公司經(jīng)營(yíng)計(jì)劃和投資方案等方面，國(guó)資委也編制了一系列細(xì)致繁雜的文件規(guī)定和考評(píng)辦法，而不是授權(quán)給董事會(huì)管理。
此外，國(guó)企董事會(huì)下設(shè)戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)、審計(jì)、薪酬和考核、人事提名等委員會(huì)，但很多人事提名委員會(huì)干脆沒有開展工作，而薪酬委員會(huì)能發(fā)揮作用，但權(quán)力僅限于在國(guó)資委制定薪酬標(biāo)準(zhǔn)上浮動(dòng)10%。
正因?yàn)槿绱�，�?guó)企董事會(huì)被一些人戲稱為“四不像”和“花瓶”，有名無實(shí)。多名國(guó)企人士和業(yè)界專家則表示，依托董事會(huì)構(gòu)建的分權(quán)制衡機(jī)制沒有完全到位；董事會(huì)不具備完整的權(quán)利和義務(wù)，不能真正代表出資人利益，國(guó)企所有者缺位問題沒有解決；圍繞董事會(huì)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建的治理體系尚未理順，這些表明國(guó)企構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度還缺乏統(tǒng)領(lǐng)和靈魂。
“央企董事會(huì)建設(shè)試點(diǎn)了10年都沒有鋪開，說明很多工作還沒有完全到位�！眹�(guó)資委研究中心副主任彭建國(guó)說。
國(guó)企董事會(huì)為何處境尷尬？一位從國(guó)資委退休的內(nèi)部人士分析了設(shè)立的背景，“當(dāng)時(shí)一些央企出現(xiàn)了嚴(yán)重的內(nèi)部人控制尤其是‘一把手’控制現(xiàn)象，重大決策失誤頻發(fā)，引入直接對(duì)國(guó)資委負(fù)責(zé)、相對(duì)獨(dú)立的外部董事，其最大目的是對(duì)央企的內(nèi)部人控制實(shí)施監(jiān)督和干預(yù)�！倍鴩@董事會(huì)這條主線重新構(gòu)建治理體系的工作，在大多數(shù)國(guó)企并沒有推開。
改革人事制度 落實(shí)董事會(huì)職權(quán)
要讓決策權(quán)主導(dǎo)執(zhí)行權(quán)，首先要賦予董事會(huì)人事權(quán)，落實(shí)董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層的提名和任免權(quán)。而國(guó)資委亟須將戰(zhàn)略決策、風(fēng)險(xiǎn)防控、薪酬考核等一系列職權(quán)平穩(wěn)轉(zhuǎn)交給董事會(huì)，從而真正建立以董事會(huì)為中心運(yùn)行體系，擺脫國(guó)資委對(duì)企業(yè)管得過多過細(xì)。
國(guó)企構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度，董事會(huì)由虛到實(shí)至關(guān)重要。而要解開董事會(huì)虛設(shè)這個(gè)復(fù)雜的“疙瘩”，突破口還要從國(guó)企的人事制度改革入手。
在上海天強(qiáng)企業(yè)咨詢公司總經(jīng)理祝波善看來，多數(shù)國(guó)企的董事會(huì)、黨委會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層都是上級(jí)國(guó)資委委派，各方都向上級(jí)負(fù)責(zé)，雖然解決了企業(yè)內(nèi)部的分權(quán)問題，制衡卻沒能達(dá)成。很多重大決策由于經(jīng)理層不予執(zhí)行，出不了董事會(huì)。他認(rèn)為，要讓決策權(quán)主導(dǎo)執(zhí)行權(quán)，首先就要賦予董事會(huì)人事權(quán)。落實(shí)董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層的提名和任免權(quán)，綱舉而目張，在此基礎(chǔ)上董事會(huì)的其他職權(quán)才能順利推進(jìn)。采訪中記者了解到，目前寶鋼集團(tuán)董事會(huì)選聘經(jīng)理層已進(jìn)行了一些嘗試，按照國(guó)資委的思路，這一核心職權(quán)需待董事會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)成熟后，逐漸向企業(yè)移交。
董事會(huì)要想落實(shí)人事權(quán)，有待國(guó)企人事制度做出重大變革。因?yàn)橐坏┒聲?huì)對(duì)經(jīng)理層實(shí)施市場(chǎng)化選拔，整個(gè)國(guó)企高管都面臨去行政化。記者經(jīng)多方采訪了解到，目前很多地方對(duì)國(guó)企采取新加坡淡馬錫模式較為認(rèn)可。多位央企負(fù)責(zé)人均認(rèn)為，董事長(zhǎng)、黨委書記、紀(jì)委書記、監(jiān)事會(huì)主席四個(gè)崗位，可由政府派員任職，代表出資人履行職責(zé)，而其余高管崗位，則可完全市場(chǎng)化選聘。與此相應(yīng)，國(guó)企的薪酬體系和管理者的身份體系應(yīng)保持一致，代表政府履行出資人職責(zé)的高管可比照公務(wù)員管理，其薪酬以公務(wù)員為基準(zhǔn)，根據(jù)考核情況適當(dāng)上�。欢耆∠姓矸莺图�(jí)別的其余高管，則可按市場(chǎng)規(guī)則制定薪酬標(biāo)準(zhǔn)�！巴ㄟ^分類計(jì)酬，當(dāng)前社會(huì)上對(duì)國(guó)企高管既當(dāng)國(guó)家干部，又拿高薪的質(zhì)疑就迎刃而解�！鄙虾ＨA誼集團(tuán)財(cái)務(wù)總監(jiān)常清說。
在讓渡人事權(quán)的基礎(chǔ)上，國(guó)資委亟須將戰(zhàn)略決策、風(fēng)險(xiǎn)防控、薪酬考核等一系列職權(quán)平穩(wěn)轉(zhuǎn)交給董事會(huì)，從而真正建立以董事會(huì)為中心運(yùn)行體系，擺脫國(guó)資委對(duì)企業(yè)管得過多過細(xì)。
不過，在很多企業(yè)人士看來，在全新治理結(jié)構(gòu)下企業(yè)能否順利運(yùn)行，還需處理好董事會(huì)與其他內(nèi)部機(jī)構(gòu)的關(guān)系。最典型的就是“六方會(huì)談”，董事會(huì)、黨委會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層、工會(huì)、職代會(huì)，在現(xiàn)行法律法規(guī)框架下，誰都擁有一部分管理權(quán)，而且這些職權(quán)常常是“你中有我、我中有你”，難解難分。一個(gè)最常見的例子是，有的央企經(jīng)常碰到一項(xiàng)決議是先上黨委會(huì)，還是先上董事會(huì)的困惑。對(duì)于這種因邊界模糊而帶來的權(quán)力扯皮現(xiàn)象，相關(guān)部門應(yīng)制定國(guó)企內(nèi)部機(jī)構(gòu)的權(quán)利分類和運(yùn)行守則，以保障相關(guān)機(jī)構(gòu)在明確的分權(quán)體系中和平共處，有序運(yùn)轉(zhuǎn)。
在落實(shí)董事會(huì)職權(quán)的具體實(shí)施上，相關(guān)人士建議穩(wěn)妥推進(jìn)。“監(jiān)管部門可以有計(jì)劃、分步驟地向董事會(huì)讓渡部分權(quán)力，最終實(shí)現(xiàn)職權(quán)的平穩(wěn)交接。”原上海醫(yī)藥集團(tuán)董事長(zhǎng)呂明方說，比如人事任免權(quán)，現(xiàn)階段可考慮仍由國(guó)企黨委(黨組)或國(guó)資委考察，提名人選，但是須經(jīng)董事會(huì)投票通過后方可任命。而國(guó)資委在測(cè)評(píng)、選拔國(guó)企高管時(shí)，也可參考董事會(huì)意見。
引入多元出資人破解產(chǎn)權(quán)人虛設(shè)
為什么設(shè)計(jì)了這么多制度，采取了這么多辦法，國(guó)企董事的盡責(zé)效果還是不佳？因?yàn)閲?guó)企的產(chǎn)權(quán)主體不到位，各種監(jiān)督始終都是軟性的。而通過混合所有制引入多元化出資人，特別是民營(yíng)資本、國(guó)外資本后，產(chǎn)權(quán)人虛設(shè)的問題就可以迎刃而解，而代表各方出資人利益的董事會(huì)成員也才會(huì)盡職盡責(zé)。
在國(guó)資一股獨(dú)大的體制下，盡管相關(guān)部門為規(guī)范、完善董事會(huì)設(shè)計(jì)了很多運(yùn)行制度和考評(píng)辦法，但仍不能從根子上解決董事會(huì)存在的種種問題。對(duì)于這輪改革，一些人士期待通過混合所有制和股權(quán)多元化，實(shí)現(xiàn)出資人代表的真正到位，這才是做實(shí)董事會(huì)的根本之策。
近年來以投資基金的方式參與了31宗國(guó)企混合項(xiàng)目的弘毅投資有限公司總裁趙令歡介紹稱，外部董事、獨(dú)立董事制度對(duì)于國(guó)企分權(quán)制衡有積極作用，但這些董事的利益并沒有跟企業(yè)捆綁，很難讓他們對(duì)企業(yè)忠于職守，勤勉盡責(zé)。幾年前，成功帶領(lǐng)惠普集團(tuán)復(fù)興成為全球大型跨國(guó)公司的CEO馬克赫德因性丑聞和虛假費(fèi)用事件，被董事會(huì)投票辭職，而外部獨(dú)董要求他辭職的原因，竟是從社會(huì)道德角度作出的評(píng)價(jià)�！鞍l(fā)達(dá)國(guó)家的外部董事制度已經(jīng)很成熟了，但仍然不能解決外董愛護(hù)自己的羽毛勝過愛護(hù)企業(yè)利益的問題。”趙令歡說。
“為什么設(shè)計(jì)了這么多制度，采取了這么多辦法，國(guó)企董事的盡責(zé)效果還是不佳？”國(guó)資委研究中心副主任彭建國(guó)說，因?yàn)閲?guó)企的產(chǎn)權(quán)主體不到位，各種監(jiān)督始終都是軟性的。而通過混合所有制引入多元化出資人，特別是民營(yíng)資本、國(guó)外資本后，產(chǎn)權(quán)人虛設(shè)的問題就可以迎刃而解，而代表各方出資人利益的董事會(huì)成員也才會(huì)盡職盡責(zé)。
當(dāng)然，在完善權(quán)利架構(gòu)后董事會(huì)要想很好發(fā)揮作用，還離不開高水平經(jīng)理人群體的加盟。祝波善說，很多國(guó)企在引進(jìn)外部董事、選聘經(jīng)理層時(shí)都發(fā)現(xiàn)，高質(zhì)量、職業(yè)化的董事和經(jīng)理人實(shí)在太少，而且能力水平參差不齊，選擇時(shí)很難做出評(píng)判。對(duì)此中國(guó)職業(yè)經(jīng)理人協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)洪虎說，在新一輪國(guó)企改革中，我國(guó)急需大力推進(jìn)經(jīng)理人群體的職業(yè)化建設(shè)。一方面，相關(guān)部門應(yīng)出臺(tái)法律法規(guī)，對(duì)董事、經(jīng)理人從業(yè)者的責(zé)權(quán)利加以規(guī)范；另一方面應(yīng)加強(qiáng)資質(zhì)評(píng)價(jià)制度建設(shè)，促進(jìn)對(duì)這一群體的培育。
國(guó)企體量龐大，參與混合的外部主體眾多，相關(guān)部門還要構(gòu)建制度，扶持參與混合的資本主體相互聯(lián)合，整合力量，保障他們?cè)诙聲?huì)上的話語權(quán)和制衡力。常清說，這方面我們應(yīng)該向境外股市學(xué)習(xí)。為避免中小股東一盤散沙，整合不起自己的話語權(quán)，境外股市一般都由銀行、基金等機(jī)構(gòu)來代持中小股東的分散股份。“這些股權(quán)積少成多，形成力量后，就能在董事會(huì)中派出中小股東的利益代表�！�
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信息不透明成國(guó)企腐敗溫床 |
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專家稱解決之道在于建立強(qiáng)制性信息披露制度 |
在新一輪國(guó)企改革中，公開透明成為避免國(guó)資流失的關(guān)鍵所在。然而，當(dāng)前國(guó)有企業(yè)信息公開嚴(yán)重滯后，公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)難以保障，不公開、不透明、缺乏監(jiān)管成為滋生腐敗的溫床。有關(guān)專家認(rèn)為，強(qiáng)制性信息披露制度的缺失是信息公開滯后的根本原因，應(yīng)盡快完善國(guó)有企業(yè)信息披露制度及配套保障機(jī)制，提升國(guó)有企業(yè)的透明度和公信力，讓國(guó)資國(guó)企改革的每一步都在陽光下進(jìn)行。
數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，我國(guó)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)累計(jì)91.1萬億元。國(guó)內(nèi)入圍當(dāng)年世界500強(qiáng)的86家企業(yè)中，79家是國(guó)有企業(yè)；在中國(guó)企業(yè)500強(qiáng)名單中，國(guó)有企業(yè)占比達(dá)62%。
然而，與國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要地位相比，其信息公開嚴(yán)重滯后，公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)難以得到有效保障。目前，除國(guó)有企業(yè)上市公司定期公布年報(bào)外，非上市的國(guó)有企業(yè)集團(tuán)公司信息披露存在諸多問題。
山東財(cái)經(jīng)大學(xué)副校長(zhǎng)綦好東研究發(fā)現(xiàn)，這些問題包括社會(huì)責(zé)任披露多、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)披露少且有選擇性、高管薪酬零披露、正負(fù)面重大事項(xiàng)區(qū)別對(duì)待、及時(shí)性明顯不夠等。
綦好東認(rèn)為，從企業(yè)性質(zhì)來看，國(guó)有企業(yè)承擔(dān)的責(zé)任是履行好受托國(guó)有資產(chǎn)的保值增值責(zé)任，企業(yè)年報(bào)是最應(yīng)該提供的信息。但實(shí)際情況卻大相徑庭，企業(yè)年報(bào)的缺失，使社會(huì)責(zé)任報(bào)告成為了解國(guó)有企業(yè)的主窗口，公眾只能獲取少量、非結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)。
一些經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)不好的國(guó)有企業(yè)對(duì)凈利潤(rùn)、國(guó)有資產(chǎn)保值增值率、資產(chǎn)負(fù)債率等數(shù)據(jù)諱莫如深，對(duì)涉及企業(yè)“負(fù)面”的重大事項(xiàng)充耳不聞，選擇性地公布總資產(chǎn)、主營(yíng)業(yè)務(wù)收入、利稅等“有面子”的數(shù)據(jù)。這種信息公開報(bào)喜不報(bào)憂，籠統(tǒng)不及時(shí)，高管薪酬、重大風(fēng)險(xiǎn)等敏感信息幾乎屏蔽的做法，使國(guó)有企業(yè)成為公眾心中的“灰箱子”，既看不清又弄不懂。
其實(shí)，早在2009年2月5日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委就已印發(fā)《國(guó)務(wù)院國(guó)資委國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理信息公開實(shí)施辦法》，要求各地國(guó)資委參照?qǐng)?zhí)行，公開出資企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)總體情況、國(guó)有資產(chǎn)有關(guān)統(tǒng)計(jì)信息、國(guó)有資產(chǎn)保值增值、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核總體情況等內(nèi)容。但記者日前查詢了各級(jí)各地國(guó)資委網(wǎng)站后發(fā)現(xiàn)，不少網(wǎng)站的信息公開內(nèi)容仍是空白，絕大多數(shù)信息公開的選擇性、隨意性極強(qiáng)，國(guó)有企業(yè)信息公開依舊停留在紙面上�！�
近年來，“央企好薪酬”、“天價(jià)招待費(fèi)”、“國(guó)資經(jīng)營(yíng)收益不如銀行存款”，以及頻發(fā)的國(guó)企腐敗等亂象，均和國(guó)企信息不公開有關(guān)。包括綦好東及中國(guó)企業(yè)改革與發(fā)展研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)周放生等在內(nèi)的專家認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)“全民所有”的性質(zhì)，決定了非上市的國(guó)有企業(yè)在不涉及國(guó)家安全的前提下，至少應(yīng)像上市公司一樣充分、透明、及時(shí)、持續(xù)地公開披露信息。當(dāng)前國(guó)企信息公開嚴(yán)重滯后的根本原因，在于強(qiáng)制性信息披露制度的缺失。
一位不愿具名的央企副總裁說，國(guó)有企業(yè)信息必須公開，“不公開就是怕老百姓知道”。目前，公司的財(cái)務(wù)報(bào)表、社會(huì)責(zé)任、重大投資、退出等都有公告，但高管薪酬等信息還沒有公開。他認(rèn)為，信息公開的范圍、內(nèi)容和方式，應(yīng)由監(jiān)管單位明確要求。
專家認(rèn)為，在新一輪國(guó)企改革中，公開透明、陽光操作成為重要原則，對(duì)國(guó)有企業(yè)信息公開提出相應(yīng)要求。
一是完善國(guó)有企業(yè)信息披露制度，明確國(guó)有企業(yè)信息披露的各項(xiàng)要求。不涉及國(guó)家安全的非上市國(guó)企，應(yīng)主動(dòng)公開企業(yè)信息；涉及國(guó)家安全的可沿用原有財(cái)務(wù)報(bào)告制度。將國(guó)資委監(jiān)管體系之外的國(guó)有企業(yè)納入信息披露范圍。信息披露的內(nèi)容應(yīng)包括管理層組成及薪酬、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況、員工招聘信息、主要財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)等重大事項(xiàng)，并對(duì)信息披露的渠道作出具體規(guī)定。同時(shí)，由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督國(guó)有企業(yè)信息披露義務(wù)的履行情況，定期披露國(guó)有企業(yè)總體經(jīng)營(yíng)狀況的信息。
二是整合內(nèi)外部監(jiān)督資源，保障信息披露制度有效實(shí)施。完善內(nèi)部舉報(bào)和外部舉報(bào)的保護(hù)制度，鼓勵(lì)和保護(hù)企業(yè)員工舉報(bào)企業(yè)的違規(guī)行為，充分發(fā)揮媒體在國(guó)有企業(yè)治理中的重要作用，構(gòu)建由各級(jí)人大、審計(jì)機(jī)關(guān)、國(guó)資委、財(cái)政部門、社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)等組成的國(guó)有企業(yè)監(jiān)管體系，及時(shí)公布各類監(jiān)督、審計(jì)結(jié)果。
同時(shí)，將國(guó)有企業(yè)信息披露納入考核體系，明確考核獎(jiǎng)懲，對(duì)報(bào)喜不報(bào)憂的企業(yè)予以批評(píng)。國(guó)有企業(yè)的信息披露記錄還可納入其信用體系建設(shè)，與其他政府部門及銀行機(jī)構(gòu)共享。
三是在國(guó)企改革中推進(jìn)信息公開。中國(guó)政法大學(xué)教授李曙光認(rèn)為，國(guó)企信息難以公開，一方面是國(guó)資管理的一些基礎(chǔ)性工作存在欠賬，清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估、主輔分離、減員增效再就業(yè)等很多歷史遺留問題沒有完全解決；更重要的是國(guó)企改革中涉及部門利益、集團(tuán)利益等“深水區(qū)”的一些根本問題尚未觸動(dòng)，亟須在深化改革中破解政企不分、利益壟斷等難題。
