“政府和社會(huì)資本合作的大門打開了，但是小門還沒有開�！币晃黄髽I(yè)家抱怨說，社會(huì)資本在和地方政府的關(guān)系上，不少地方政府部門總是“留一手”，項(xiàng)目所在地政府永遠(yuǎn)是強(qiáng)勢(shì)的。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在采訪中了解到，在多數(shù)PPP項(xiàng)目合作中，社會(huì)資本由于占股少，處于絕對(duì)弱勢(shì)地位。一些地方將社會(huì)資本視為“附屬”，在公司架構(gòu)上“大權(quán)獨(dú)攬”，在決策上“獨(dú)斷專行”，令社會(huì)資本淪為“二等公民”。且一旦項(xiàng)目出現(xiàn)重大問題，地方政府難免動(dòng)用行政手段進(jìn)行干預(yù)，導(dǎo)致社會(huì)資本“泥牛入海，受盡欺負(fù)”。
“每次都是卡在控股權(quán)上”
股權(quán)之爭(zhēng)成為PPP模式推廣的“攔路虎”。對(duì)于PPP項(xiàng)目合作，不少地方政府部門明確表示，企業(yè)可以入股，但絕對(duì)不能控股，政府一定要保證51％的控股權(quán)。這令很多社會(huì)資本望而卻步。
“每次都是卡在控股權(quán)上。沒有控股權(quán)，我們的活力很難進(jìn)去�！蔽髂系貐^(qū)一位集團(tuán)負(fù)責(zé)人說。該集團(tuán)是香港主板上市的北京控股有限公司所屬旗艦企業(yè)，2010年，其與西南某省合作建設(shè)一些縣區(qū)的污水處理項(xiàng)目，方案是當(dāng)?shù)卣谫Y平臺(tái)投入8億元，集團(tuán)投入10億元。這一方案幾經(jīng)調(diào)整，始終無法獲得地方政府批準(zhǔn)。
“PPP模式不僅是引入社會(huì)資本，也是引入更多的市場(chǎng)意識(shí)和現(xiàn)代管理理念。社會(huì)資本如果不能控股，項(xiàng)目就不能形成合理的公司架構(gòu)，效率低下，無法有效運(yùn)作�！币晃唤邮堋督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的企業(yè)家說。
還有企業(yè)反映，一旦項(xiàng)目出現(xiàn)重大問題時(shí)，地方政府即使控股少，也會(huì)動(dòng)用行政手段進(jìn)行干預(yù)，結(jié)果是社會(huì)資本“泥牛入海，受盡欺負(fù)”。
北京大學(xué)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力研究院研究員、中國(guó)PPP研究院執(zhí)行院長(zhǎng)郭建新說：“在多數(shù)PPP項(xiàng)目合作中，社會(huì)資本由于占股少，處于絕對(duì)弱勢(shì)地位。社會(huì)資本缺少?zèng)Q策話語權(quán)，參與PPP的積極性越來越低�！�
“調(diào)價(jià)機(jī)制不明，不敢投入巨資”
西南某水務(wù)集團(tuán)負(fù)責(zé)人劉丹（化名）說，在人力成本、材料成本迅速增長(zhǎng)的形勢(shì)下，如果調(diào)價(jià)機(jī)制不明確，幾乎沒有民營(yíng)企業(yè)敢在PPP項(xiàng)目上投入巨資。如果最后只是國(guó)企動(dòng)、民企不動(dòng)，這樣的PPP仍然是在體制內(nèi)轉(zhuǎn)悠。
記者了解到，北京地鐵4號(hào)線、杭州灣跨海大橋等PPP項(xiàng)目，運(yùn)營(yíng)過程中或多或少存在定價(jià)機(jī)制、收益分配不盡合理的問題。
一些地方政府出于吸引資金目的，往往給社會(huì)資本過高承諾。如北方某城市水廠BOT項(xiàng)目，政府特許經(jīng)營(yíng)20年按高水價(jià)購水，但企業(yè)5年就收回全部投資，政府兜底了運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，而私人資本獲得無風(fēng)險(xiǎn)高額回報(bào)。
一位政府人士告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，在PPP項(xiàng)目中，由于招標(biāo)時(shí)缺乏合理的成本預(yù)算作為標(biāo)底，此時(shí)的服務(wù)價(jià)格并非依據(jù)行業(yè)平均成本確定，加上政府與企業(yè)存在信息不對(duì)稱，政府很難掌握項(xiàng)目公司的全部信息。并且由于缺乏人工、材料、機(jī)械消耗等統(tǒng)一的成本標(biāo)準(zhǔn)，使得服務(wù)價(jià)格往往因企業(yè)虛報(bào)成本而抬高。
另一種情境相左的現(xiàn)象是，在服務(wù)費(fèi)價(jià)水平不到位的時(shí)候，地方政府卻未能承擔(dān)起補(bǔ)貼責(zé)任。多位企業(yè)界人士稱，地方政府的支付意愿并不高。“現(xiàn)在很多地方政府的財(cái)政狀況都很緊張，在分配具體資金使用的時(shí)候，通常會(huì)把污水處理、自來水調(diào)價(jià)一類的排在最后�！饼埥h(huán)保集團(tuán)股份有限公司總裁樸庸健說。
多位接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的業(yè)內(nèi)人士表示，在采用PPP模式的過程中，設(shè)計(jì)出各方滿意的定價(jià)和支付機(jī)制，達(dá)到激勵(lì)相容的安排并不容易。
哈爾濱市財(cái)政局金融貿(mào)易處副調(diào)研員謝治安認(rèn)為，關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施公共產(chǎn)品或服務(wù)的定價(jià)，存在一個(gè)客觀的矛盾，即公眾總是期望質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的公共產(chǎn)品或服務(wù)，私人投資者期望獲得更多的利潤(rùn)，而政府則夾在中間左右為難，定價(jià)水平難以平衡社會(huì)公眾和投資者的利益。
“定價(jià)是有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)和原則，就是價(jià)格的調(diào)整機(jī)制，幾十年不變不科學(xué)，變得太頻繁也不科學(xué)，最理想的狀態(tài)是讓私營(yíng)資本盈利但不暴利�！必�(cái)政部財(cái)科所研究員、中國(guó)PPP研究院常務(wù)副院長(zhǎng)孫潔說，這一點(diǎn)在實(shí)際操作中并不容易，要具體了解是基于一個(gè)什么樣的調(diào)節(jié)機(jī)制，與物價(jià)指數(shù)如何掛鉤，要了解到有些地方長(zhǎng)期不調(diào)價(jià)，經(jīng)營(yíng)者負(fù)擔(dān)的成本就會(huì)上升。
“很多地方還是‘政府吃肉、企業(yè)喝湯’”
一些地方政府“共贏”意識(shí)匱乏，在合作中一再強(qiáng)調(diào)自身優(yōu)勢(shì)地位，視自身為社會(huì)資本的監(jiān)督方甚至對(duì)立方，缺乏考慮合作伙伴的合理權(quán)益，導(dǎo)致社會(huì)資本在屢遭挫折后“傷心”“失望”。
記者采訪發(fā)現(xiàn)，由于各方面信息不能互通，不少地方政府以“單打一”心態(tài)，抱著“我”字不放，想的是“我肥你瘦”。
中國(guó)物業(yè)管理協(xié)會(huì)副秘書長(zhǎng)、福建永安集團(tuán)董事長(zhǎng)林常青說，很多地方還是“政府吃肉、企業(yè)喝湯”的思維，能源、通訊等高收益項(xiàng)目仍壟斷在政府和國(guó)企手里，一些根本不賺錢的項(xiàng)目像卸包袱一樣扔出來給民企做。這種情況不變，大面積PPP合作在現(xiàn)階段就不可能成功。當(dāng)前大多數(shù)地方政府都缺乏基于成本漲跌的調(diào)價(jià)機(jī)制理念，“回報(bào)意識(shí)”不強(qiáng)。
不僅如此，不少受訪的企業(yè)家指出，當(dāng)前在PPP合作中，一些地方在PPP項(xiàng)目中將社會(huì)資本視為“附屬”，在公司架構(gòu)上“大權(quán)獨(dú)攬”，在決策上“獨(dú)斷專行”，使一些社會(huì)資本有“二等公民”的感覺。
中央政策研究室原副主任、中國(guó)PPP研究院理事長(zhǎng)鄭新立認(rèn)為，在PPP合作中，往往立項(xiàng)、評(píng)估、決策完全由政府說了算，企業(yè)參與積極性不高，即使形成合作意向，也無法形成現(xiàn)代公司治理模式。
郭建新說：“PPP合作引入社會(huì)資本的意義，不僅在于補(bǔ)充資本金不足，更多要形成契約精神，使我們的產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)制度更好地適應(yīng)社會(huì)化大生產(chǎn)，進(jìn)一步打開解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力的潛在空間。視社會(huì)資本股權(quán)為‘二等股權(quán)’的PPP項(xiàng)目長(zhǎng)久不了�！�
此外，一些地方在引入社會(huì)資本后，還不斷對(duì)企業(yè)提出不合理要求，讓企業(yè)承擔(dān)本來不應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。
黑龍江偉盛節(jié)能建筑有限公司總經(jīng)理耿鐵偉告訴記者，社會(huì)資本在一些地方投資后，政府拖欠款項(xiàng)時(shí)有發(fā)生，企業(yè)進(jìn)來了，又不得不維持運(yùn)營(yíng)，就去向銀行貸款，大大加重企業(yè)財(cái)務(wù)成本。
西南某水務(wù)集團(tuán)公司2009年在南方一個(gè)地級(jí)市投1.3億元建設(shè)污水處理廠，工程開工一段時(shí)間后企業(yè)發(fā)現(xiàn)配套管網(wǎng)遲遲沒有建設(shè)，當(dāng)?shù)卣畡t要求所有管網(wǎng)均應(yīng)由該公司建，公司不斷解釋情況，但至今都沒有得到正式回復(fù)，給企業(yè)生產(chǎn)造成極大負(fù)擔(dān)。
專家建議彈性定價(jià)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)
成功實(shí)施PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)雙贏和合理地分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。政府既希望民間資本參與，又希望民間資本賺取較低的利潤(rùn)率，而站在企業(yè)角度，則希望取得更高的投資回報(bào)。因此，科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)所形成的激勵(lì)—約束機(jī)制、收益分配和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)等因素，成為PPP項(xiàng)目成功實(shí)施不可忽視的重要條件。
風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是PPP具有的三大特征之一。孫潔解釋說，通過這一原則和方式，把原來由政府完全承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)變成政府和企業(yè)各自承擔(dān)。這是PPP伙伴關(guān)系的一個(gè)重要基礎(chǔ)，如果沒有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，就不可能形成健康而可持續(xù)的伙伴關(guān)系，無論是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、無論是私人部門還是公共部門、無論是個(gè)人還是企業(yè)，沒有誰會(huì)喜歡風(fēng)險(xiǎn)，而是會(huì)為了利益千方百計(jì)地避免風(fēng)險(xiǎn)。
“譬如，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)就應(yīng)當(dāng)由企業(yè)承擔(dān)，你建了污水處理廠就要保證把污水處理干凈；而土地風(fēng)險(xiǎn)、價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)等，像供水價(jià)格是由政府定價(jià)的，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)就要由政府承擔(dān)，在企業(yè)持續(xù)虧損情況下考慮予以補(bǔ)貼�！睒阌菇∨e例說。
中國(guó)PPP研究院院長(zhǎng)賈康表示，在PPP中，公共部門與民營(yíng)部門合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的這一特征，是其區(qū)別于公共部門與民營(yíng)部門其他交易形式的顯著標(biāo)志。諸如政府采購過程，之所以不能稱為公私合作伙伴關(guān)系，是因?yàn)殡p方在此過程中都讓自己盡可能小地承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而在公私伙伴關(guān)系中，公共部門卻是盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢(shì)方面的伴生風(fēng)險(xiǎn)，而讓對(duì)方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能小。
一個(gè)明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)中，如果因一般時(shí)間內(nèi)車流量不夠而導(dǎo)致民營(yíng)部門達(dá)不到基本的預(yù)期收益，公共部門可以對(duì)其提供現(xiàn)金流量補(bǔ)貼，這種做法可以在“分擔(dān)”框架下，有效控制民營(yíng)部門因車流量不足而引起的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，民營(yíng)部門會(huì)按其相對(duì)優(yōu)勢(shì)承擔(dān)較多的、甚至全部的具體管理職責(zé)，而這個(gè)領(lǐng)域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風(fēng)險(xiǎn)”的易發(fā)領(lǐng)域。由此，風(fēng)險(xiǎn)得以規(guī)避。
與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)密切相關(guān)的是，在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中，目前尚存在定價(jià)機(jī)制、收益分配機(jī)制等不盡合理的問題。對(duì)此不少業(yè)內(nèi)人士和專家指出，應(yīng)該采取“彈性定價(jià)”，盡快形成科學(xué)的收益分配模型。一些專家建議，建立一種動(dòng)態(tài)調(diào)整的定價(jià)，或者政府補(bǔ)貼機(jī)制，形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)，同時(shí)，還要有績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況調(diào)整投資回報(bào)率，從而對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生吸引力。
| |
地方政府“大權(quán)獨(dú)攬” 企業(yè)占股受限淪為“二等公民” |
| |
刺桐大橋：“第一個(gè)吃螃蟹的，卻被螃蟹夾了” |
財(cái)政部等部門積極推動(dòng)各地實(shí)施PPP模式，吸引社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后，我國(guó)首個(gè)引入社會(huì)資本以PPP模式開展的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目——泉州刺桐大橋案例引起廣泛關(guān)注。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪了解到，刺桐大橋建成初期被譽(yù)為社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的典范。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政策環(huán)境的變化，卻因制度規(guī)范的缺失導(dǎo)致問題叢生，政府與社會(huì)資本合作雙方矛盾不斷。刺桐大橋項(xiàng)目20年的歷程，為我國(guó)當(dāng)前積極穩(wěn)妥地推進(jìn)PPP進(jìn)程提供了一面多棱鏡式的參考樣本。
據(jù)了解，全長(zhǎng)1530米的泉州刺桐大橋總投資2.5億元人民幣。1994年，由泉州名流實(shí)業(yè)股份有限公司和泉州市政府授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)按6：4比例出資，注冊(cè)資本金6000萬元人民幣，設(shè)立“泉州刺桐大橋投資開發(fā)有限公司”，負(fù)責(zé)大橋項(xiàng)目前期準(zhǔn)備、施工建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理的全過程。經(jīng)營(yíng)期限為30年。
建成初期刺桐大橋“風(fēng)光無限”�！巴顿Y主體多元化、業(yè)主企業(yè)化、經(jīng)營(yíng)商業(yè)化、籌資市場(chǎng)化”的“刺桐模式”，被中央和地方相關(guān)部門、全國(guó)眾多新聞媒體高度評(píng)價(jià)。刺桐大橋建成通車和收費(fèi)后，名流公司的效益逐年上升，資產(chǎn)迅速壯大。車輛通行費(fèi)收入從1997年的2371萬元增至2000年的3747萬元。經(jīng)評(píng)估，截至2000年9月，刺桐大橋收費(fèi)權(quán)價(jià)值5.2億多元。
泉州市名流實(shí)業(yè)股份有限公司董事長(zhǎng)陳慶元在2000年曾自豪地說：“刺桐大橋不是一座獨(dú)木橋，而是一座勇于探索、勇于改革的橋，是啟示更多后來者的寬闊平坦的連心橋�！�
但讓刺桐大橋投資方和相關(guān)研究者沒想到的是，這一首例由社會(huì)資本控股并參與建設(shè)和管理的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在后期卻讓地方政府與社會(huì)資本合作雙方陷入重重矛盾中。
記者了解到，收益情況未形成調(diào)整機(jī)制，導(dǎo)致政府與社會(huì)資本“聯(lián)姻”難長(zhǎng)久。財(cái)政部財(cái)科所研究員、中國(guó)PPP研究院常務(wù)副院長(zhǎng)孫潔認(rèn)為，刺桐大橋建成初期，擁有較高的車流量，也能獲得高額的車輛通行費(fèi)，沒有相應(yīng)的調(diào)整機(jī)制對(duì)其收益情況進(jìn)行約束；而隨著人工成本和生產(chǎn)要素成本的上漲，管理成本大幅增加后，也沒有調(diào)整機(jī)制對(duì)其收益率進(jìn)行補(bǔ)充，這決定了政府與社會(huì)資本的“聯(lián)姻”難以長(zhǎng)久。
事實(shí)上，雙方在合作中缺乏完善的合同文本，未建立利益爭(zhēng)端解決機(jī)制。陳慶元說，刺桐大橋建成后，地方政府在晉江上又修建了6座大橋，分流了車流量，對(duì)項(xiàng)目利益形成競(jìng)爭(zhēng)性分割，2013年刺桐大橋的通車費(fèi)從2006年的頂峰時(shí)期的8100萬元降至4200萬元。如今，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，刺桐大橋周邊，有7條政府投資建設(shè)的橋梁，且這些大橋已全部免費(fèi)，刺桐大橋收費(fèi)站逐漸成為往來晉江兩岸車流、物流的“攔路虎”。
孫潔認(rèn)為，按國(guó)際慣例，PPP項(xiàng)目是有排他協(xié)議的，然而刺桐大橋的社會(huì)資本方面卻拿不出任何要求政府進(jìn)行協(xié)議調(diào)整的合同依據(jù)，使得雙方在刺桐大橋的合作逐步陷入僵局。
此外，在合作中，還存在政府與市場(chǎng)職能界限不清，政府既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的問題。據(jù)悉，刺桐大橋運(yùn)營(yíng)初期的盈利能力超過政府預(yù)期后，1998年，政府安排刺桐大橋PPP項(xiàng)目公司投資4300多萬元建設(shè)刺桐大橋連接線324國(guó)道復(fù)線公路6.3公里。2006年，政府再次安排項(xiàng)目公司投資7800多萬元建設(shè)另一段公路。陳慶元告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，目前公司投資大橋的融資成本基本已抹平了，貸款壓力主要來自于后面修的兩條路。
中國(guó)PPP研究院院長(zhǎng)賈康認(rèn)為，政府資金拮據(jù)時(shí)，歡迎鼓勵(lì)名流公司與政府合作進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；政府資金相對(duì)寬松、且與業(yè)主方利益相左時(shí)，態(tài)度便馬上變化，其深層次原因是政府在合作開端當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，開端之后又兼任了“裁判員”，抑制了市場(chǎng)在配置資源中的作用。
