重蹈東部覆轍、“先污染后治理”的風(fēng)險(xiǎn)在中西部地區(qū)隱現(xiàn)�！督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在多省市采訪了解到，面對(duì)生產(chǎn)要素成本上升和環(huán)保門檻抬高的雙重壓力，“十三五”時(shí)期東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)將迎來向中西部轉(zhuǎn)移的新一輪浪潮。然而，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，大量污染企業(yè)“上山下鄉(xiāng)”同步轉(zhuǎn)移現(xiàn)象依然存在，東部地區(qū)部分淘汰的污染產(chǎn)業(yè)又被當(dāng)作“香餑餑”大舉引入中西部地區(qū)。
產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)入加速期 承接地環(huán)保意識(shí)漸覺醒
記者在廣東、福建、山東等東部省份采訪發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行“新常態(tài)”下，受工業(yè)用地趨緊、勞動(dòng)力成本上升、環(huán)保門檻抬高等因素影響，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向中西部大規(guī)模轉(zhuǎn)移的步伐正在加快。
2014年5月在江西投產(chǎn)的奧其斯科技有限公司，是一家從廣東轉(zhuǎn)移過來的LED生產(chǎn)企業(yè)，占地1200畝，員工1500多人。公司負(fù)責(zé)人吳守強(qiáng)說：“奧其斯定位于打造全球最大的LED生產(chǎn)基地，占地面積較大，且需要大量工人，但現(xiàn)在廣東土地、勞動(dòng)力都很緊張，就地?cái)U(kuò)大生產(chǎn)很難，所以公司才考慮轉(zhuǎn)移到中部地區(qū)�！�
福建三斯達(dá)塑膠有限公司是一家以福建晉江制鞋業(yè)中產(chǎn)生的廢塑料為原料生產(chǎn)各種發(fā)泡產(chǎn)品的企業(yè)�？偨�(jīng)理丁志猛說，公司不僅需要較大區(qū)域存放回收的廢料，且發(fā)泡產(chǎn)品也需要很大廠房，如今沿海地區(qū)寸土寸金，進(jìn)一步發(fā)展受到制約，今后會(huì)考慮在內(nèi)地設(shè)廠。
不僅如此，記者走訪的許多企業(yè)還反映，當(dāng)前東部地區(qū)為緩解日益嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，都在大力疏解傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，他們?cè)跂|部地區(qū)已經(jīng)很難享受到較為優(yōu)越的產(chǎn)業(yè)政策和稅收優(yōu)惠政策，面臨著日益嚴(yán)峻的“擠出效應(yīng)”。受訪的企業(yè)負(fù)責(zé)人普遍認(rèn)為，“十三五”時(shí)期我國將迎來新一輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的浪潮。
基層干部反映，以往產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移往往伴隨著污染的同步轉(zhuǎn)移，在新一輪轉(zhuǎn)移浪潮中，一些地方已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)問題，并筑起環(huán)保門檻。
陜西省高陵縣招商局局長王林介紹，當(dāng)?shù)爻闪⒘艘粋�(gè)由多部門參與的項(xiàng)目審查領(lǐng)導(dǎo)小組，招商引資時(shí)由環(huán)保部門先審核，如果發(fā)現(xiàn)企業(yè)有污染問題，當(dāng)?shù)鼐筒挥杩紤]了；如果符合環(huán)評(píng)要求，當(dāng)?shù)卦俳M織相關(guān)部門到企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)考察，每個(gè)部門都要有考評(píng)意見。
“我們與5年前截然不同了，當(dāng)時(shí)不論什么項(xiàng)目，只要有效益，我們就引進(jìn)，而現(xiàn)在我們實(shí)行環(huán)保一票否決�！蓖趿终f，“招商就像娶媳婦，以前只要是女的就行，現(xiàn)在要娶漂亮的�！�
專家認(rèn)為，“十三五”期間，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)大背景下，東部地區(qū)“騰籠換鳥”，中西部地區(qū)“筑巢引鳳”，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)加快從東部地區(qū)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，對(duì)轉(zhuǎn)出地和承接地都具有戰(zhàn)略性意義。
中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授盧現(xiàn)祥說：“一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)出，一方面將緩解東部地區(qū)土地緊張、資源緊缺的狀況，為發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)騰出空間；另一方面，中西部地區(qū)借助產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過來較成熟的產(chǎn)品技術(shù)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛，縮小與東部地區(qū)的差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。”
污染轉(zhuǎn)移屢禁不止 中西部或重走老路
雖然中西部一些地區(qū)已經(jīng)意識(shí)到環(huán)保的重要性，并著手構(gòu)建環(huán)保新門檻和“一票否決”的環(huán)保機(jī)制，但在此過程仍存在大量污染企業(yè)“上山下鄉(xiāng)”同步轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，東部地區(qū)一些淘汰的污染產(chǎn)業(yè)又被當(dāng)作“香餑餑”大舉引入中西部地區(qū)。
浙江浦江縣被稱為“水晶之都”，全縣曾有2萬多家水晶工廠和作坊，年產(chǎn)值超200億元。針對(duì)水晶產(chǎn)業(yè)帶來的嚴(yán)重污染，近年來，浦江以“壯士斷腕”的決心開展整治行動(dòng)，先后關(guān)停取締水晶加工戶1.4萬多家，并通過提高準(zhǔn)入門檻、創(chuàng)新環(huán)保技術(shù)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。
然而，被浦江淘汰的企業(yè)卻成為部分中西部地區(qū)爭相引進(jìn)的“香餑餑”。中部地區(qū)某縣級(jí)市在獲悉浦江水晶產(chǎn)業(yè)即將搬遷后，成立了專門的“承接浦江水晶產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指揮部”，地方領(lǐng)導(dǎo)和市直部門“一把手”緊急出動(dòng)到浦江“搶項(xiàng)目”。短短一年多時(shí)間，就引進(jìn)各類水晶生產(chǎn)企業(yè)和加工戶920多家，機(jī)械設(shè)備1萬多臺(tái)（套）。
河北武安市冀南鋼鐵公司現(xiàn)有630萬噸產(chǎn)能，其中100多萬噸需搬遷壓減。公司副總經(jīng)理魏考增介紹，2014年他們接待了兩批來自中西部地區(qū)的考察團(tuán)，都表示愿意接收并負(fù)責(zé)辦理審批手續(xù)。
建筑陶瓷行業(yè)在生產(chǎn)過程中也會(huì)造成一定污染。近年來，有著“南國陶都”之稱的廣東省佛山市眾多陶瓷企業(yè)迫于環(huán)境壓力，紛紛向中西部地區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，江西、四川、山東等地紛紛向佛山陶企伸出了“橄欖枝”，“成功”吸引了一些陶企，逐漸發(fā)展成新興的建陶產(chǎn)區(qū)。
記者近期在中部某縣市級(jí)采訪發(fā)現(xiàn)，在距離縣城一兩個(gè)小時(shí)車程的偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分布著許多陶瓷企業(yè)，道路上時(shí)常能看到運(yùn)輸陶瓷的大卡車經(jīng)過。在道路兩旁的民房乃至樹木上，都有一層厚厚的粉塵，只要有車輛經(jīng)過，就會(huì)揚(yáng)起一陣塵土，讓天空也成為灰蒙蒙的一片。
基層干部認(rèn)為，污染行業(yè)普遍存在從發(fā)達(dá)國家向欠發(fā)達(dá)國家、從沿海地區(qū)向內(nèi)陸地區(qū)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。廣東省清遠(yuǎn)市發(fā)改局局長周岐賢說，清遠(yuǎn)市的水泥、陶瓷、有色金屬三大產(chǎn)業(yè)就是上世紀(jì)八九十年代從發(fā)達(dá)國家和地區(qū)轉(zhuǎn)移過來的。如今，因?yàn)榍暹h(yuǎn)的水和空氣關(guān)系到廣州的環(huán)境質(zhì)量，這些產(chǎn)業(yè)又開始往內(nèi)地其他地方轉(zhuǎn)移。
中國社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員陳耀認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展以損害生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，是傳統(tǒng)發(fā)展模式的重要特征，我國東部一些發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)飽受環(huán)境污染的苦果，“十三五”時(shí)期，如果大量東部污染企業(yè)在轉(zhuǎn)型升級(jí)壓力倒逼下轉(zhuǎn)移到中西部，將給當(dāng)?shù)丨h(huán)境帶來很大破壞，使中西部重蹈東部覆轍，走上“先發(fā)展后治理”的老路。
完善環(huán)保約束機(jī)制 促產(chǎn)業(yè)“干凈有序”轉(zhuǎn)移
專家建議，“十三五”期間應(yīng)從宏觀政策和制度層面完善約束機(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)“有序轉(zhuǎn)移”和“干凈轉(zhuǎn)移”。
完善配套政策，進(jìn)一步落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃。中西部地區(qū)既是我國經(jīng)濟(jì)增長的新引擎，也是重要的生態(tài)保護(hù)屏障，必須堅(jiān)定不移地推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃落實(shí)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。陳耀說：“目前，全國和省區(qū)兩級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃編制已經(jīng)完成，但推進(jìn)規(guī)劃的落實(shí)尚存在不少困難，關(guān)鍵在于要完善相關(guān)配套政策，如加大對(duì)承擔(dān)生態(tài)主體功能地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，在交通、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、環(huán)保、民生等領(lǐng)域采取更多的傾斜政策。”
根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃進(jìn)一步完善中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃并提高環(huán)保門檻。專家認(rèn)為，中西部地區(qū)應(yīng)摒棄以損害環(huán)境為代價(jià)的“追趕模式”，轉(zhuǎn)為以國家主體功能區(qū)規(guī)劃和地區(qū)環(huán)境資源承載力為基礎(chǔ)，科學(xué)有序地承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。
一方面，國家應(yīng)從加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃制定區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“負(fù)面清單”，引導(dǎo)符合主體功能區(qū)規(guī)劃的企業(yè)向相關(guān)地區(qū)有序轉(zhuǎn)移；另一方面，承接地對(duì)將要引入的企業(yè)，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境功能區(qū)劃、環(huán)境容量，建立空間準(zhǔn)入、總量準(zhǔn)入、項(xiàng)目準(zhǔn)入“三位一體”的環(huán)境準(zhǔn)入制度和專家評(píng)價(jià)、公眾評(píng)價(jià)“兩評(píng)結(jié)合”的環(huán)境決策咨詢機(jī)制，從源頭上防止污染遷移。
完善考核評(píng)價(jià)體系，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度。江西省發(fā)改委規(guī)劃處處長董福長說，長期以來，以GDP為核心的考核評(píng)價(jià)導(dǎo)向讓許多地方為了政績而不惜破壞資源環(huán)境，為追求一時(shí)的增長盲目上項(xiàng)目、引投資。“十三五”期間，應(yīng)建立科學(xué)完善的政績考核評(píng)價(jià)體系，將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入領(lǐng)導(dǎo)干部年度述職、地方和部門績效考核內(nèi)容，并實(shí)行“領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度。
轉(zhuǎn)型升級(jí)，政績考核調(diào)整需先行
“唯GDP論英雄”的考核體系是影響經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要因素。記者在十余個(gè)省市采訪發(fā)現(xiàn)，近幾年各地積極探索政績考核的“新標(biāo)尺”，取得初步成效。
華林山鎮(zhèn)是江西省高安市最為偏遠(yuǎn)的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，生態(tài)環(huán)境良好但工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，在高安市23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政稅收、工業(yè)等主要指標(biāo)一直位居倒數(shù)。然而2013年，華林山鎮(zhèn)卻破天荒地進(jìn)入先進(jìn)序列，考核位居全市第6名。
華林山鎮(zhèn)的“突飛猛進(jìn)”，緣于高安市的考核“新政”。高安市委書記聶智勝介紹，2013年，高安市按照江西省統(tǒng)一部署，根據(jù)區(qū)域特色、資源稟賦等因素，把轄區(qū)23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照城市管理、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、綜合、生態(tài)環(huán)保等功能定位劃分為5類，實(shí)施差異化分類考核，助推轉(zhuǎn)型升級(jí)。其中，華林山鎮(zhèn)被列為生態(tài)環(huán)保型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
華林山鎮(zhèn)鎮(zhèn)長黃四光說，在新考核體系下，華林山鎮(zhèn)不需要再像過去一樣，為了一時(shí)發(fā)展引進(jìn)一些高能耗高污染項(xiàng)目，相反，鎮(zhèn)里還主動(dòng)關(guān)停了幾家陶瓷、造紙、塑料加工企業(yè)，轉(zhuǎn)而發(fā)展生態(tài)型產(chǎn)業(yè)，確立了以林業(yè)為主、農(nóng)業(yè)為輔，以旅游業(yè)為新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展格局。
記者采訪發(fā)現(xiàn)，在各地探索的考核“新標(biāo)尺”中，一方面，GDP所占權(quán)重明顯下降。如遼寧的經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)權(quán)重從2009年的70％降為2013年的47.5％，再下降到2014年的37％以下；陜西的GDP分值由8分降為6分，各市GDP只要達(dá)到全省平均值就視為完成任務(wù)，超額完成不再加分；山東的考核新方案中，2012年占60分的GDP考核下降為25分，成了權(quán)重最低的項(xiàng)目之一。
另一方面，資源消耗、環(huán)境保護(hù)、消化產(chǎn)能過剩等約束性指標(biāo)權(quán)重得以提高。四川對(duì)發(fā)展成果的考核要看生態(tài)保護(hù)、主要污染物減排、環(huán)境質(zhì)量；貴州將城鎮(zhèn)污水處理率、城市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率等指標(biāo)納入2014年市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核體系；江西將污染物排放、空氣質(zhì)量等納入評(píng)價(jià)范疇，對(duì)節(jié)能減排不合格的市縣區(qū)實(shí)行“一票否決”。
考核體系“一升一降”有力支撐了各地轉(zhuǎn)型升級(jí)的開展。在河北省石家莊市，2013年年底以來，當(dāng)?shù)赝ㄟ^制定實(shí)施差異化考核機(jī)制，先后淘汰水泥產(chǎn)能1850萬噸，提前三年超額完成壓減任務(wù)。
雖然一些地方先行探索考核“新標(biāo)尺”，并在引領(lǐng)轉(zhuǎn)型升級(jí)中初顯成效，但整體來看仍存在兩大不足：
一是部分地方淡化GDP姿態(tài)大于行動(dòng)，表面上看GDP在淡化，實(shí)際上是隱性化了�；鶎痈刹拷榻B，盡管一些地方GDP增長不再列為考核項(xiàng)目，但其保留的一些指標(biāo)，如固定資產(chǎn)投資是與GDP呈正相關(guān)的，實(shí)際是對(duì)GDP的一種變相的、隱性化的考核。
清華大學(xué)國情研究院發(fā)布的《國家“十二五”規(guī)劃綱要中期評(píng)估報(bào)告》顯示，“九五”計(jì)劃之后國家開始正式取消了財(cái)政和投資的指標(biāo)，然而地方政府并沒有發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)型。和前幾個(gè)五年規(guī)劃相比，“十二五”規(guī)劃出現(xiàn)了明顯變化，制定財(cái)政指標(biāo)數(shù)的省份下降到21個(gè)，制定投資指標(biāo)數(shù)的省份下降到15個(gè)，而制定財(cái)政和投資指標(biāo)的省份仍然占大多數(shù)�！斑@表明制約科學(xué)發(fā)展的深層次問題尚未得到解決，地方政府加快投資、加快發(fā)展的體制因素、考核機(jī)制并沒有根本轉(zhuǎn)變�！鼻迦A大學(xué)國情研究院院長胡鞍鋼說。
二是在新考核體系中，一些地方對(duì)GDP考核過于關(guān)注總量，缺乏結(jié)構(gòu)性指標(biāo)。西安石油大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授曾昭寧說：“當(dāng)前的GDP考核中存在‘重總量輕結(jié)構(gòu)’的問題，‘十三五’期間轉(zhuǎn)型升級(jí)要調(diào)結(jié)構(gòu)，就要落實(shí)到指標(biāo)體系，如果不能落實(shí)，調(diào)結(jié)構(gòu)就是虛的。”
上海交通大學(xué)戰(zhàn)略管理研究所所長孟憲忠也表示，長期以來貢獻(xiàn)GDP的“主力軍”是石油、化工、鋼鐵、機(jī)械、汽車、造船等傳統(tǒng)工業(yè)，服裝、鞋帽、家用電器、生活物品等日用消費(fèi)品產(chǎn)業(yè)，以及代工生產(chǎn)�！斑@說明我國目前的GDP含金量還不夠，在轉(zhuǎn)型升級(jí)的過程中，需要更有含金量的GDP、更高附加值的GDP�！�
經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)，政績考核調(diào)整需先行。受訪的基層干部和專家認(rèn)為，“十三五”時(shí)期加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，亟須加快構(gòu)建與之匹配的考核新體系，引領(lǐng)各地從“GDP競(jìng)賽”轉(zhuǎn)向“轉(zhuǎn)型升級(jí)競(jìng)賽”。
首先，從國家層面加快實(shí)施有利于轉(zhuǎn)型升級(jí)的考核方式。華東師范大學(xué)長江流域發(fā)展研究院副院長徐長樂說，我國政績考核體系首先需要“跑贏”轉(zhuǎn)型的實(shí)踐，“趕到前頭去”，在轉(zhuǎn)型升級(jí)的目標(biāo)和準(zhǔn)則層面，建立有導(dǎo)向作用的考核體系。
其次，細(xì)化轉(zhuǎn)型升級(jí)的考核指標(biāo)，對(duì)GDP的考核應(yīng)從考核總量轉(zhuǎn)向考核結(jié)構(gòu)�！爱�(dāng)前的轉(zhuǎn)型升級(jí)缺少一套完整、成熟的轉(zhuǎn)型升級(jí)指標(biāo)的衡量，效果到底怎樣沒有一個(gè)明確的評(píng)判�！眹鴦�(wù)院國資委研究中心研究員胡遲說，未來要加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，就必須在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的指標(biāo)衡量上花大力氣，這樣產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)才會(huì)有明確的努力方向。
第三，制定更加科學(xué)的環(huán)�？己宿k法，防止發(fā)展綠色GDP姿態(tài)大于行動(dòng)。中部地區(qū)一位干部說：“當(dāng)前，綠色GDP仍處于探索階段，對(duì)生態(tài)環(huán)境的考核仍比較粗放，在實(shí)踐中經(jīng)常是大而化之，‘十三五’時(shí)期需加快探索，制定更加細(xì)化、科學(xué)的統(tǒng)計(jì)和考核辦法。”
