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災(zāi)害問題是人類社會(huì)發(fā)展過程中必須始終面對的問題。近10年來，我國經(jīng)歷的長江洪水、非典型肺炎和今年的汶川大地震等重大災(zāi)害，都給人民的生命、財(cái)產(chǎn)造成巨大損失。重大災(zāi)害可能導(dǎo)致許多問題，其中，在災(zāi)后對某些物品與服務(wù)需求突然增加的情況下，如何有效有序地采購這些物品與服務(wù)，是最重要的問題。
建立緊急采購供應(yīng)制度
災(zāi)害時(shí)期的需求特征決定了災(zāi)害時(shí)期采購特點(diǎn)。需求量大、需求緊迫、需求種類種多等可能導(dǎo)致需求與供應(yīng)矛盾突然緊張。在這種情況下，如果完全按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，必然會(huì)出現(xiàn)物資匱乏、價(jià)格暴漲，或者供應(yīng)商囤積居奇等現(xiàn)象，使災(zāi)后的采購與物資供應(yīng)出現(xiàn)嚴(yán)重問題，抗災(zāi)救災(zāi)及災(zāi)后重建也會(huì)受到嚴(yán)重威脅，受災(zāi)人員很難獲得救助的機(jī)會(huì)。一方面，災(zāi)后采購與物資供應(yīng)需要社會(huì)支援和政府救助，在救災(zāi)采購方面，社會(huì)各界及供應(yīng)商都應(yīng)本著對災(zāi)害援救原則，不會(huì)趁機(jī)漲價(jià)與囤積物資。但是，社會(huì)支援更多是倫理和道德范疇的內(nèi)容，供應(yīng)商可以遵循倫理規(guī)則，但也可以不遵循這些規(guī)則，而是使用純市場規(guī)則。因此，為了有效保障災(zāi)后采購和供應(yīng)，僅僅依靠自覺和倫理原則是不夠的，還必須建立災(zāi)害時(shí)期政府緊急采購制度，通過規(guī)范的程序和方式保障重大災(zāi)害情況下的采購與供應(yīng)有序進(jìn)行。雖然我國已經(jīng)出臺《應(yīng)對緊急狀態(tài)法》和《政府采購法》，但遺憾的是，這兩部法律都未就災(zāi)后緊急采購制訂相應(yīng)規(guī)定。
確立特殊的采購管理范圍和靈活的采購方式
應(yīng)對重大災(zāi)害的采購制度應(yīng)該包含多方面的內(nèi)容，重點(diǎn)是建立“三位一體”的政府緊急采購制度。
確立緊急狀態(tài)下政府采購規(guī)范的資金范圍。災(zāi)難時(shí)期屬于特殊時(shí)期，政府對采購的管理職能和范圍需要根據(jù)特殊情況確定。一般情況下應(yīng)該非災(zāi)害情況管理的范圍更大。災(zāi)害時(shí)期采購資金來源主要包括：政府應(yīng)對災(zāi)害的儲備資金，災(zāi)害發(fā)生后政府緊急追加撥付，社會(huì)各界的大量捐贈(zèng)。顯然，政府災(zāi)害儲備資金、政府緊急救災(zāi)撥款的采購肯定是政府緊急采購的管理內(nèi)容。需要討論的是社會(huì)各類捐贈(zèng)款項(xiàng)的緊急采購，是否需要納入災(zāi)害緊急采購的管理。
社會(huì)捐贈(zèng)的情況可以分為若干不同類型：一部分是直接捐贈(zèng)給災(zāi)區(qū)的物品與服務(wù)，這部分不存在采購問題。另一部分屬于救災(zāi)捐款，包括捐贈(zèng)給政府部門的救災(zāi)資金，這部分顯然屬于財(cái)政性資金；捐贈(zèng)給社會(huì)公益組織，如紅十字會(huì)、慈善總會(huì)及青少年基金會(huì)等；對災(zāi)區(qū)有特別指定對象的資金，這一部分資金如果其對象屬于政府部門和公共事業(yè)等單位，其發(fā)生采購時(shí)同樣要納入政府緊急時(shí)期采購管理，反之則可以不受政府緊急采購限制。對于各類非政府組織、公益組織所獲得的沒有指定具體對象的社會(huì)救災(zāi)捐贈(zèng)資金，雖然不屬于財(cái)政預(yù)算資金，但顯然具有公共性質(zhì)和特定使用范圍，是以政府公信力為基礎(chǔ)上的援助行為。因此慈善機(jī)構(gòu)所掌握的救災(zāi)善款，同樣需要政府的適度管理和干預(yù)，納入緊急采購制度規(guī)范范圍，以取得社會(huì)公信和社會(huì)監(jiān)督的效果。
著重解決需求急迫問題，確立緊急狀態(tài)采購方式的選擇和運(yùn)用。為了盡可能順利地滿足緊急需求，緊急狀態(tài)下的采購方式可以根據(jù)實(shí)際情況和實(shí)際需要選擇不同方式。對于十分緊急的需求，如地震后的食品、帳篷、救助工具等物資和服務(wù)，能夠就近及時(shí)采購的，可以采取單一來源采購和詢價(jià)采購方式。但采購價(jià)格需要評估和公開；對于需求比較緊急，但可以適當(dāng)延緩的物資與服務(wù)需求，可以采取除詢價(jià)等以外的競爭性談判采購方式，盡可能尋找到更好更適合的供應(yīng)商；對于災(zāi)后恢復(fù)與重建中采購數(shù)量大、質(zhì)量要求更高、需要控制成本、增加公開性和透明度的采購項(xiàng)目，應(yīng)該采取公開招標(biāo)方式。對于一些需要招標(biāo)但需求相對緊迫的項(xiàng)目，可以適當(dāng)縮短招標(biāo)期限，如將招標(biāo)期改為15天、10天甚至5天，有效兼顧采購效率和采購的競爭性。
特殊采購需要特殊原則
緊急采購與正常采購的重要區(qū)別在于，緊急采購需要特殊原則和措施，重點(diǎn)需要堅(jiān)持市場性、援助性、強(qiáng)制性及補(bǔ)償性“四性”結(jié)合的原則。
“市場性”是指雖然是災(zāi)害緊急采購，但仍應(yīng)該堅(jiān)持以市場性為主的原則，即體現(xiàn)等價(jià)交換、尊重供應(yīng)商的利益的原則；“援助性”和“強(qiáng)制性”則要求災(zāi)害采購雖不能偏離市場規(guī)則，但并不能完全按市場原則進(jìn)行，而是根據(jù)災(zāi)害時(shí)期需求與供應(yīng)的特殊性，必須從道德倫理與法律制度兩個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范。道德倫理原則要求供應(yīng)商本著相互支援和共同救助的原則，盡最大努力為災(zāi)區(qū)及受災(zāi)民眾提供物資與服務(wù)，不從災(zāi)害供應(yīng)中追逐利潤。
事實(shí)上，這次四川地震發(fā)生后，許多供應(yīng)商不計(jì)得失、加班加點(diǎn)為災(zāi)區(qū)民眾生產(chǎn)物品與服務(wù)，充分體現(xiàn)了災(zāi)害供應(yīng)的援助性；另一方面，重大災(zāi)難時(shí)期的緊急采購，也不能完全靠供應(yīng)商的良知和支援性，還必須有法律與制度保障，通過制度方式確保災(zāi)害時(shí)期急需的物資與服務(wù)需求得以實(shí)現(xiàn)。內(nèi)容包括災(zāi)害時(shí)期供應(yīng)商一律不得囤積居奇、拒絕供應(yīng)，或者囤積居奇，哄抬價(jià)格、大發(fā)橫財(cái)。必要時(shí)政府可以通過制度規(guī)定，實(shí)行強(qiáng)制性采購，強(qiáng)制性供應(yīng)任務(wù)分配、價(jià)格限制、交貨期限規(guī)定等。
實(shí)現(xiàn)市場性、援助性與強(qiáng)制性的有效結(jié)合，還必須適當(dāng)做好災(zāi)后的補(bǔ)償性工作。如果出于倫理原因或者被指定強(qiáng)制供應(yīng)后，對于救災(zāi)有突出貢獻(xiàn)的供應(yīng)商，特別是可能因?yàn)橐陨蟽煞矫娴脑蚨霈F(xiàn)利益損失的供應(yīng)商，政府應(yīng)該通過適制度設(shè)計(jì)方式采取補(bǔ)救措施，并使補(bǔ)償過程和補(bǔ)償情況公開透明。
補(bǔ)救措施的內(nèi)容主要包括：通過對災(zāi)害時(shí)期供應(yīng)商在緊急采購中的作用和貢獻(xiàn)進(jìn)行評估，根據(jù)貢獻(xiàn)度和虧損情況，對供應(yīng)商給予補(bǔ)償。
(作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院) |