國際評級機(jī)構(gòu)惠譽(yù)和穆迪先后下調(diào)中國主權(quán)信用評級，理由是“中國金融穩(wěn)定性的風(fēng)險(xiǎn)正在逐步增加、地方債務(wù)問題在2012年再度恢復(fù)增長。”在QFII、RQFII以及港臺(tái)個(gè)人投資者都可參與債券投資的市場上，評級影響可能擴(kuò)大，其對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)和蔓延將起到推波助瀾的作用。筆者認(rèn)為，評級下調(diào)或許能倒逼正視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從而完善必要的制度以避免債務(wù)危機(jī)爆發(fā)。
地方債風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為三個(gè)方面。首先是無法確定風(fēng)險(xiǎn)大小，目前官方債務(wù)數(shù)據(jù)仍是2010年審計(jì)署審計(jì)的10.7萬億元，而這個(gè)數(shù)據(jù)是否包括縣級政府和鎮(zhèn)級政府并沒有說明；2011年的增量沒有準(zhǔn)確報(bào)道，對于造成評級下調(diào)的2012年地方債務(wù)“大幅恢復(fù)增長”，其增幅大小也是眾說紛紜；表外融資無法統(tǒng)計(jì)，近年大量地方政府融資平臺(tái)改頭換面，以企業(yè)身份通過發(fā)行中票、短融、企業(yè)債等方式融資，甚至以信托或理財(cái)產(chǎn)品的方式出現(xiàn)，構(gòu)成大量缺乏監(jiān)管的表外業(yè)務(wù)。
其次，地方債的還款能力沒有保證。從公開披露的數(shù)字分析，包括一些外資機(jī)構(gòu)的評估，政府債務(wù)仍然在所謂國際安全線以下。但為什么評級會(huì)被下調(diào)呢？表面理由是“債務(wù)快速增長”，其根本原因是對還款能力的評價(jià)下調(diào)，所謂信用評級下調(diào)就是違約概率加大。
2011年，有證券公司曾經(jīng)對當(dāng)時(shí)國內(nèi)城投債企業(yè)的償還能力進(jìn)行過研究。根據(jù)該研究對城投債企業(yè)的發(fā)債主體財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，經(jīng)營現(xiàn)金凈流量為負(fù)的城投債發(fā)債主體達(dá)161個(gè)，占比為33%。如不考慮這些城投債企業(yè)背后的政府背景，把城投債企業(yè)僅僅看作普通企業(yè)，這些企業(yè)目前三分之一以上的經(jīng)營現(xiàn)金流都為負(fù)，即便今后幾年不再做任何新的投資，也已經(jīng)入不敷出。
上述報(bào)告還顯示，城投債發(fā)債主體用貨幣資金償債的能力也在下降。以2010年末或2011年一季度數(shù)據(jù)測算，城投債發(fā)債主體的貨幣資金與流動(dòng)負(fù)債和利息之比已經(jīng)下降到47%，貨幣資金呈現(xiàn)緊張態(tài)勢。如果把城投債看作準(zhǔn)政府債券，以城投債余額和地方債余額之和作為分子，以地方政府一般預(yù)算收入作為分母計(jì)算負(fù)債率，則青海、寧夏、甘肅三省的負(fù)債率超過100%，安徽、江西、云南三省也超過70%。因此，總量債務(wù)沒有超過安全線不等于債務(wù)就是安全的。
第三，地方債規(guī)模繼續(xù)膨脹的勢頭較強(qiáng)。評級被下調(diào)的直接原因就是2012年政府債務(wù)恢復(fù)“快速增長”。監(jiān)管部門近期公布的《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》刪去了“融資平臺(tái)貸款余額較2011年末不得增加，融資平臺(tái)貸款不得超過本行2012年末的水平”等，以“各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)法人不得新增平臺(tái)貸款規(guī)�！币�(guī)定代之，這可能為地方政府繞過監(jiān)管打“擦邊球”留有機(jī)會(huì)。一些地方政府爭取金融發(fā)展試點(diǎn)政策，不排除是為“大投資大發(fā)展”的資金運(yùn)作進(jìn)行準(zhǔn)備。
針對上述風(fēng)險(xiǎn)，筆者建議采取以下措施應(yīng)對。一是加強(qiáng)監(jiān)管，“10號文”的發(fā)布說明監(jiān)管機(jī)構(gòu)注意到地方債風(fēng)險(xiǎn)，但是監(jiān)管思路需要更審慎。不能因擔(dān)心地方債風(fēng)險(xiǎn)敞口暴露而放寬尺度和規(guī)則，這可能積累更大的風(fēng)險(xiǎn)。
二是加強(qiáng)政府債務(wù)的信息披露透明度。審計(jì)部門和監(jiān)管部門要徹底梳理地方政府債務(wù)情況，制定地方融資平臺(tái)的信息披露規(guī)則，表外業(yè)務(wù)全部納入表內(nèi)管理，嚴(yán)格禁止進(jìn)一步的表外融資活動(dòng)。出現(xiàn)局部違約事件不要采取變相粉飾風(fēng)險(xiǎn)隱藏的做法，否則會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)。
三是建立對不負(fù)責(zé)任融資行為的問責(zé)制。政府參與經(jīng)營性資產(chǎn)投資，必須設(shè)定盈利目標(biāo)。銀行出現(xiàn)的壞賬，不論是來自政府還是民企，只要給銀行造成損失都應(yīng)該問責(zé)，特別是為掩蓋前期信貸風(fēng)險(xiǎn)而采取滾動(dòng)貸款加劇風(fēng)險(xiǎn)的行為更要嚴(yán)格問責(zé)。