十八屆三中全會(huì)后，各界對(duì)土改期望頗高，但土改卻并未呈現(xiàn)加速勢(shì)頭，缺乏共識(shí)、顧慮重重使得土地改革呈現(xiàn)出謹(jǐn)慎和保守的態(tài)勢(shì)。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任劉世錦曾經(jīng)指出：“土改可以說是現(xiàn)在爭(zhēng)議比較大、共識(shí)比較小的一個(gè)領(lǐng)域�！�
中央對(duì)土改不可謂不重視。2014年9月，國(guó)家主席習(xí)近平主持召開深改小組第五次會(huì)議，部署推動(dòng)農(nóng)村土地改革。2014年12月2日，習(xí)近平主席主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議，審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》。這表明過去久未推進(jìn)、被視為“硬骨頭”的農(nóng)村土地改革，將是今后的一個(gè)改革重點(diǎn)。但實(shí)際改革進(jìn)程的滯后可能讓外界的期待落空。
中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳日前聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》。在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革方面，要探索完善用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能;明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍和途徑;建立健全市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度等。在農(nóng)村宅基地制度改革方面，要完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式;對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實(shí)行有償使用;探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地等。這意味著在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地等關(guān)鍵領(lǐng)域，土改試點(diǎn)工作又邁進(jìn)了一步。
不過，從有關(guān)部門的表態(tài)來(lái)看，土改的推進(jìn)不會(huì)很快，仍是力求穩(wěn)妥。國(guó)土資源部部長(zhǎng)、國(guó)家土地總督察姜大明表示，改革試點(diǎn)的要求，一是堅(jiān)持小范圍試點(diǎn)。統(tǒng)籌東、中、西部和東北地區(qū)，兼顧不同發(fā)展階段和模式，主要在新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)和農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)中安排，選擇若干有基礎(chǔ)、有條件的縣或縣級(jí)市開展。二是堅(jiān)持依法改革。試點(diǎn)涉及突破相關(guān)法律條款，需要由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，允許試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款。三是堅(jiān)持封閉運(yùn)行。試點(diǎn)嚴(yán)格限制在經(jīng)法律授權(quán)的縣(市)開展，非試點(diǎn)地區(qū)不要盲目攀比，擅自行動(dòng)，確保試點(diǎn)封閉運(yùn)行，風(fēng)險(xiǎn)可控。試點(diǎn)工作在2017年底完成。也就是說，還有近三年時(shí)間，不急于鋪開。
在此之前，農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦2014年12月23日表示，2015年將積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，將配合全國(guó)人大常委會(huì)抓緊修訂土地承包法，賦予農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。用5年左右時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證。確權(quán)登記頒證是土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，這一基礎(chǔ)性工作就要花費(fèi)5年時(shí)間，也意味著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)不可能在短期內(nèi)取得重大進(jìn)展。
2014年的土改成果仍局限于確權(quán)登記頒證等基礎(chǔ)領(lǐng)域。雖然不少地方都在試驗(yàn)土改的可行模式，但距離形成全國(guó)普適的成熟模式為時(shí)尚早。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)試驗(yàn)較多，農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地制度改革中最艱難的部分，政策操作的難度很大，動(dòng)作緩慢。在立法、修法領(lǐng)域，除了《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》外，動(dòng)靜不大。而在小產(chǎn)權(quán)房的合法化問題上，政府的口風(fēng)也沒有松動(dòng)的跡象。
展望2015年，有望取得一定進(jìn)展的領(lǐng)域仍是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)的進(jìn)一步推開，以及各地關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)。而農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)比較敏感，缺乏共識(shí)，可能不會(huì)快速推進(jìn)，而是在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步嘗試、創(chuàng)新，力求積極穩(wěn)妥。因此對(duì)2015年農(nóng)村土地制度改革的進(jìn)展不宜期望過高。
中央在土改問題上的謹(jǐn)慎態(tài)度有其客觀原因。在我們研究團(tuán)隊(duì)看來(lái)，土改是全面深化改革的重要一環(huán)，是改革進(jìn)入攻堅(jiān)期后不可回避的任務(wù)，也是解決三農(nóng)問題的重要手段。改革的滯后將產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，比如影響新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。隨著戶籍制度取消和城鄉(xiāng)社保統(tǒng)一，城鎮(zhèn)化在“城市端”的阻力越來(lái)越小。但在“農(nóng)村端”，由于農(nóng)村土地制度改革的滯后，農(nóng)民的土地資產(chǎn)難以妥善處置、變現(xiàn)，無(wú)法為農(nóng)民進(jìn)城提供有力的支持。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展可能被土地制度改革拖后腿。當(dāng)下支離破碎的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度在弱化農(nóng)民權(quán)利保護(hù)的同時(shí)，也降低了農(nóng)村財(cái)產(chǎn)性收入的來(lái)源和數(shù)量，不僅增加了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本，也使農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)遇逐步喪失。2015年是全面深化改革的關(guān)鍵之年，中央應(yīng)該拿出更大的魄力對(duì)土改這塊“硬骨頭”進(jìn)行攻堅(jiān)。如果本屆政府能夠完成土改這一歷史性改革，足以彪炳史冊(cè)。
總之，盡管政府對(duì)土地改革非常重視，土改的概念很熱，但在具體操作層面，2015年農(nóng)村土改仍將以試點(diǎn)、穩(wěn)妥為主基調(diào)，改革的成果可能低于很多人的預(yù)期。
