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從《城市房地產(chǎn)管理法》的立法精神看，若是出讓所得的土地，高校可以“置換土地還債”；若是劃撥所得的土地，則必須修改土地使用規(guī)劃，并且要經(jīng)過政府部門的批準(zhǔn)，將土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)留給高校。這實(shí)質(zhì)上還是政府拿錢替高校還債。
高校債務(wù)危機(jī)自三月份吉林大學(xué)曝出欠債30億元以來，一直為人關(guān)注。9月12日，教育部部長周濟(jì)明確表示中國高校負(fù)債2000多億元。如何解決，他提出的意見是：加大財政投入的同時，高�？梢栽诘胤秸闹С窒虏捎酶鞣N措施償還債務(wù)，比如進(jìn)行土地置換來還債。(昨日《新京報》)
這引起了不少質(zhì)疑。主要是，高校置換土地合法嗎？換句話說，高校有“權(quán)”來處理自己的校區(qū)地皮嗎？
要回答這個問題，首先要看學(xué)校土地的來源，學(xué)校土地的來源一般而言有兩種，一種是出讓，一種是劃撥。若是出讓所得的，學(xué)校處分的是“自己”的土地使用權(quán)，按照相關(guān)程序辦理即可，也就是說，學(xué)校可以進(jìn)行土地置換來還債。
但若是劃撥所得，情況就有所不同。按照《土地管理法》及《實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定，土地的利用要施行總體規(guī)劃，分析審批。對此，《土地管理法》第21條有明確的規(guī)定。
在高校欠債的情況下，所謂高�？梢圆捎弥脫Q土地還債，無非是說現(xiàn)在高校所處的地段可能是一個比較好的地段，相對而言市場價格較高。因此如果高校置換到一個稍微偏遠(yuǎn)的位置，中間就有一個土地差價，這一差價恰恰可以幫助高校來還債，如此一來就能減輕財政之負(fù)擔(dān)。但問題在于，高校置換土地就涉及上述法律規(guī)定中的總體規(guī)劃問題，高校置換必然與原先的土地利用規(guī)劃相抵觸。因此高�！皳Q地還債”若要成立，就必須得到地方政府的支持，修改規(guī)劃以適應(yīng)“換地還債”的要求。
在得到政府支持、修改相應(yīng)規(guī)劃的情況下，“換地還債”還需要另外一個條件。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第39條的規(guī)定：“以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定，報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批。有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府準(zhǔn)予轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)由受讓方辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，并依照國家有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金。以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)報批時，有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府按照國務(wù)院規(guī)定決定可以不辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)的，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定將轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所獲收益中的土地收益上繳國家或者作其他處理”。
從第39條立法精神看，劃撥土地的轉(zhuǎn)讓收益應(yīng)交國家，但也留了一個口子，就是政府可以決定“做其他處理”———可能正是依據(jù)這一點(diǎn)，政府把這筆錢留給了高校。所以，說“置換土地還債”是不準(zhǔn)確的，實(shí)際上，還是政府拿錢替高校還債，但是從表象上看，似乎是高校自己拿土地?fù)Q成了錢。
事實(shí)上，這一“換地還債”的設(shè)想也比較容易贏得地方政府的“共鳴”。在置換土地的過程中，學(xué)校從好地段搬到差的地段，首先是還債減輕財政負(fù)擔(dān)，其次從長遠(yuǎn)來看也有利于差的地段的開發(fā)和升值。各地涌現(xiàn)的“大學(xué)城”現(xiàn)象也足以說明這一點(diǎn)。
但從本質(zhì)上來看，“換地還債”只能在短期內(nèi)緩解高校的債務(wù)危機(jī)，根本上還是要加大財政投入力度。此外，必須大力建設(shè)校董會制度，引入社區(qū)的或獨(dú)立的校董等等。同時也應(yīng)該進(jìn)一步放開民間資本的辦學(xué)渠道，如此才能讓高校真正為自己負(fù)責(zé)，也才能真正緩解高校債務(wù)危機(jī)。
(上海金融與法律研究院 研究員) |