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國家環(huán)�？偩指本珠L潘岳2月18日向新聞界通報，國家環(huán)保總局和中國保監(jiān)會近日聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險的指導(dǎo)意見》，正式確立建立環(huán)境污染責(zé)任保險制度的路線圖。兩部門將于今年對生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存、運輸、使用危險化學(xué)品企業(yè)，易發(fā)生污染事故的石油化工企業(yè)和危險廢物處置企業(yè)，特別是近年來發(fā)生重大污染事故的企業(yè)和行業(yè)開展試點工作。這是繼“綠色信貸”后推出的第二項環(huán)境經(jīng)濟政策。
潘岳說，前不久的中央經(jīng)濟工作會議提出“要加快出臺和實施有利于節(jié)能減排的價格、財稅、金融等激勵政策”，對環(huán)保部門從過分依賴行政手段到運用經(jīng)濟手段推進污染減排的轉(zhuǎn)變提出了迫切要求。綠色保險，是繼綠色信貸之后出臺的第二項環(huán)境經(jīng)濟政策，是環(huán)�？偩致�(lián)合有關(guān)部門對建立環(huán)境經(jīng)濟政策體系的又一次探索。
潘岳說，目前我國已經(jīng)進入環(huán)境污染事故高發(fā)期。7555個大型重化工業(yè)項目中，81%布設(shè)在江河水域、人口密集區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域；45%為重大風(fēng)險源，相應(yīng)的防范機制卻存在缺陷，導(dǎo)致污染事故頻發(fā)，嚴(yán)重污染環(huán)境，危害公眾健康和社會穩(wěn)定。2007年國家環(huán)�？偩纸訄筇幹玫耐话l(fā)環(huán)境事件達到108起，平均每兩個工作日一起。污染事故發(fā)生后，由于善后處理沒有機制保障，企業(yè)應(yīng)承擔(dān)賠償和恢復(fù)環(huán)境責(zé)任往往沒有落實，污染受害人不能及時獲得補償，引發(fā)了很多社會矛盾。這種“企業(yè)違法污染獲利，環(huán)境損害大家買單”的現(xiàn)狀不能再持續(xù)下去了，建立有效的環(huán)境污染責(zé)任險制度迫在眉睫。
潘岳介紹，環(huán)境污染責(zé)任保險是國際上普遍采用的制度，它是企業(yè)就可能發(fā)生的環(huán)境事故風(fēng)險在保險公司投保，由保險公司對污染受害者進行賠償。過去一旦發(fā)生重大環(huán)境污染事故，在巨大的賠償和污染治理費用面前，事故企業(yè)只得被迫破產(chǎn)，受害者得不到及時的補償救濟，造成的環(huán)境破壞只能由政府花巨資來治理。受害者個人、企業(yè)、政府三方都將承受巨大損失。但如果企業(yè)參加了環(huán)境污染責(zé)任保險，一旦事故發(fā)生，由保險公司及時給被害者提供賠償，企業(yè)避免了破產(chǎn)，政府又減輕了財政負(fù)擔(dān)，這符合三方的共同利益。但這并不意味企業(yè)就可以放心大膽地去污染。因為環(huán)境保險的收費與企業(yè)污染程度成正比，如果企業(yè)發(fā)生污染事故的風(fēng)險極大，那么高昂的保費會壓得企業(yè)不堪重負(fù)。保險公司還會雇傭?qū)＜�，對被保險人的環(huán)境風(fēng)險進行預(yù)防和控制，這種市場機制的監(jiān)督作用將迫使企業(yè)降低污染程度。國際經(jīng)驗證明，一個成熟的綠色保險制度，是一項經(jīng)濟和環(huán)境“雙贏”的制度，也是一個能更大范圍調(diào)動市場力量加強環(huán)境監(jiān)管的手段。
潘岳介紹，環(huán)保部門將會同保監(jiān)會在“十一五”期間，初步建立環(huán)境污染責(zé)任保險制度，在重點行業(yè)和區(qū)域開展環(huán)境污染責(zé)任保險的試點示范工作，初步建立重點行業(yè)基于環(huán)境風(fēng)險程度投保企業(yè)或設(shè)施目錄以及污染損害賠償標(biāo)準(zhǔn)。到2015年，基本完善環(huán)境污染責(zé)任保險制度，并在全國范圍內(nèi)推廣，基本健全風(fēng)險評估、損失評估、責(zé)任認(rèn)定、事故處理、資金賠付等各項機制。
在操作層面，環(huán)境污染責(zé)任險將按照以下四個步驟實施：
一是確定環(huán)境污染責(zé)任保險的法律地位，在國家和各省市自治區(qū)環(huán)保法律法規(guī)中增加“環(huán)境污染責(zé)任保險”條款，條件成熟的時候還將出臺“環(huán)境責(zé)任保險”專門法規(guī)。
二是明確現(xiàn)階段環(huán)境污染責(zé)任保險的承保標(biāo)的以突發(fā)、意外事故所造成的環(huán)境污染直接損失為主。試點工作先期選擇環(huán)境危害大、最易發(fā)生污染事故和損失容易確定的行業(yè)、企業(yè)和地區(qū)，尤其是以生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存、運輸、使用危險化學(xué)品企業(yè)，易發(fā)生污染事故的石油化工企業(yè)、危險廢物處置企業(yè)等，特別是近年來發(fā)生重大污染事故的企業(yè)、行業(yè)重點考慮，其他類型的企業(yè)和行業(yè)也可自愿試行。具體試點方案由環(huán)保部門和保險監(jiān)管部門提出。
三是環(huán)保部門、保險監(jiān)管部門和保險機構(gòu)三方面各司其職。環(huán)保部門提出企業(yè)投保目錄以及損害賠償標(biāo)準(zhǔn)；保險公司開發(fā)環(huán)境責(zé)任險產(chǎn)品，合理確定責(zé)任范圍，分類厘定費率。保險監(jiān)管部門制定行業(yè)規(guī)范，進行市場監(jiān)管。
四是環(huán)保部門與保險監(jiān)管部門將建立環(huán)境事故勘查與責(zé)任認(rèn)定機制、規(guī)范的理賠程序和信息公開制度。發(fā)生污染事故的企業(yè)、相關(guān)保險公司、環(huán)保部門應(yīng)根據(jù)國家有關(guān)法規(guī)，公開污染事故的有關(guān)信息。在條件完善時，要探索第三方進行責(zé)任認(rèn)定的機制。
潘岳表示，國際上環(huán)境污染責(zé)任保險制度的運用已經(jīng)十分廣泛。美國、德國、英國、法國、瑞典等發(fā)達國家，印度等發(fā)展中國家都實行環(huán)境污染責(zé)任保險。其中，美國將環(huán)境污染責(zé)任保險作為工程保險的一部分，無論是承包商、分包商還是咨詢設(shè)計商，如果涉及該險種的情況下而沒有投保的，都不能取得工程合同。德國和印度都通過專門的立法，實施以強制責(zé)任保險為主的制度。巴西等許多國家也已建立了環(huán)境污染責(zé)任保險制度。這些國家取得的經(jīng)驗教訓(xùn)將為我們提供有益借鑒。
潘岳最后強調(diào)，中國的現(xiàn)實一再說明，行政力量是不能單獨解決環(huán)境問題的，建立一套完整成熟的環(huán)境經(jīng)濟政策體系迫在眉睫，環(huán)�？偩终透鞑课瘮y手共同完成這一規(guī)劃。然而，制度建設(shè)是一個漫長艱難的過程，因為牽涉利益格局的調(diào)整，必然遭遇曲折和反復(fù)，綠色信貸面臨的困難就是明證。所以，每出臺一項新政策，并不意味著就會一帆風(fēng)順，反而可能遭遇更多的困難。但現(xiàn)實不容許我們等到問題解決后再開始行動，而是必須在行動中解決問題。環(huán)保總局將在盡可能短的時間內(nèi)搭起一套環(huán)境經(jīng)濟政策的框架，一方面為各相關(guān)方的參與和修正提供一個成型的基礎(chǔ)，一方面讓各項政策互相支持，形成合力，為節(jié)能減排，為落實科學(xué)發(fā)展觀提供強有力的制度支撐。
國外環(huán)境污染責(zé)任保險的概況
環(huán)境污染責(zé)任保險是以企業(yè)發(fā)生的污染事故對第三者造成的損害依法應(yīng)負(fù)的賠償和治理責(zé)任為標(biāo)的的保險。環(huán)境污染責(zé)任保險可以使被保險人（造成污染事故的單位或個人）把對第三者的賠償責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給保險公司，被保險人可以避免巨額賠償?shù)娘L(fēng)險，環(huán)境污染受害者又能夠得到迅速、有效的救濟。環(huán)境污染責(zé)任保險已被許多國家證明是一種有效的環(huán)境風(fēng)險管理的市場機制。
一、有關(guān)國家關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險的規(guī)定
1、美國
美國的環(huán)境污染責(zé)任保險又稱污染法律責(zé)任保險（Pollution Legal Liability
Insurance），包括兩類：一是環(huán)境損害責(zé)任保險，以約定的限額承擔(dān)被保險人因其污染環(huán)境，造成鄰近土地上的任何第三人的人身損害或財產(chǎn)損失而發(fā)生的賠償責(zé)任；二是自有場地治理責(zé)任保險，以約定的限額為基礎(chǔ)承擔(dān)被保險人因其污染自有或者使用的場地而依法支出的治理費用。
美國的保險人一般只對非故意的、突發(fā)性的環(huán)境污染事故所造成的人身、財產(chǎn)損害承擔(dān)保險責(zé)任。對企業(yè)正常、累積的排污行為所致的污染損害也可予以特別承保。美國針對有毒物質(zhì)和廢棄物的處理所可能引發(fā)的損害賠償責(zé)任實行強制保險制度。1976年美國《資源保全與恢復(fù)法》授權(quán)美國聯(lián)邦環(huán)保局發(fā)布行政命令，要求業(yè)者就日后對第三人的損害賠償責(zé)任和關(guān)閉估算費用等進行投保；在有關(guān)危險廢物貯存、處理、處置的法規(guī)中，強制要求管理者應(yīng)為在該設(shè)施的運行期間內(nèi)、因危險廢物的管理和操作所造成的對他人人身或者財產(chǎn)的損害購買保險；該法規(guī)還要求土地填埋設(shè)施的管理者、地面貯存和土地處理單位的管理者，為非突發(fā)或非事故性事件（如滲漏和對地下水的漸進性污染）購買保險。當(dāng)前，在美國的50個州中，已經(jīng)有45個州出臺了相應(yīng)的危險廢物處置責(zé)任保險制度的規(guī)定。
美國環(huán)境損害責(zé)任保險的保險人在預(yù)防污染事故方面起到很重要的作用。保險公司通過為重視環(huán)境責(zé)任風(fēng)險管理的企業(yè)提供更低的保費等優(yōu)惠條件，促使企業(yè)降低污染數(shù)量和程度；保險公司還會雇傭?qū)I(yè)的環(huán)境專家，加強對保險人環(huán)境風(fēng)險的預(yù)防和控制，并監(jiān)控被保險人的活動。據(jù)估計，2000年，美國環(huán)境責(zé)任險市場的需求超過10億美元，保費規(guī)模將近12億美元。
2、德、法、英國
德國環(huán)境污染責(zé)任保險是采取強制責(zé)任保險與財務(wù)保證或擔(dān)保相結(jié)合的制度。德國《環(huán)境責(zé)任法》規(guī)定，存在重大環(huán)境責(zé)任風(fēng)險的“特定設(shè)施”的所有人必須采取一定的預(yù)先保障義務(wù)履行的措施，包括與保險公司簽訂損害賠償責(zé)任保險合同，或由州、聯(lián)邦政府和金融機構(gòu)提供財務(wù)保證或擔(dān)保。該法直接以附件方式，列舉了
“特定設(shè)施”名錄。該名錄覆蓋了關(guān)系國計民生的所有行業(yè)，對于如“通過化學(xué)轉(zhuǎn)化過程對物質(zhì)的商業(yè)制造設(shè)備”等高環(huán)境風(fēng)險的“特定設(shè)施”，不管規(guī)模和容量如何，都要求其所有者投保環(huán)境責(zé)任保險。
法國和英國的環(huán)境污染責(zé)任保險是以自愿保險為主、強制保險為輔。一般由企業(yè)自主決定是否就環(huán)境污染責(zé)任投保，但法律規(guī)定必須投保的則強制投保。
3、印度
印度議會于1991年通過《公共責(zé)任保險法》，規(guī)定對于處理“危險物質(zhì)”的有關(guān)單位，如果是政府和國有公司，實行環(huán)境保險基金制度；如果是普通商務(wù)公司，則強制要求投保環(huán)境責(zé)任保險。印度環(huán)境部根據(jù)該法授權(quán)，于1992年3月公布了《適用公共責(zé)任保險法的化學(xué)物質(zhì)名錄和數(shù)量限值》，具體列舉了5組共182種“危險物質(zhì)”的種類和各自的保險起征數(shù)量，這些物質(zhì)均為毒性高、易燃易爆或具有較高反應(yīng)性的化學(xué)物質(zhì)。
4、巴西
巴西于1981年頒布首部環(huán)境法，即第6.938號法律，第14項條款要求污染者無論在是否具有過錯的情況下都必須對環(huán)境以及第三方造成的損害進行賠償。此后，巴西國會于1998年2月12日通過的第9.605號環(huán)境犯罪法,對違反環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的行為處以最高至5,000萬巴西里亞伊（約合2,232萬美元)的罰款。最近，巴西本國以及外國銀行都開始要求企業(yè)客戶采取措施降低環(huán)境風(fēng)險，將企業(yè)是否能夠出具保險單或控制污染的保證條款作為批準(zhǔn)給予貸款的條件。
Unibanco-AIG
Seguros保險公司在2005年開發(fā)了首個綜合企業(yè)環(huán)境責(zé)任保險產(chǎn)品，該公司一直在與25家來自石油、石油化工、化工、紙漿和造紙、紡織、金屬以及采礦行業(yè)巴西的主要公司進行保險方面的談判。巴西國家石油公司（Petrobras）已經(jīng)開始執(zhí)行了某種污染保險，但還無法得知相關(guān)的詳細(xì)情況。該公司在2000年7月到2001年7月之間曾將接近700萬升石油和副產(chǎn)品泄漏，巴西聯(lián)邦及國家環(huán)境保護部門對該公司處以了1.3億美元的罰款。
5、韓國
韓國沒有強制環(huán)境責(zé)任保險的立法。目前惟一涉及這個領(lǐng)域的法律是突發(fā)污染事故責(zé)任。第三方責(zé)任保險可延伸到包括突發(fā)污染事故。第三方保險的賠償金的限額一般都比較低。現(xiàn)在保險市場上還沒有環(huán)境損害責(zé)任保險。
二、關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險的國際法
在國際層次上，國際社會先后在石油運輸、核能、海洋環(huán)境、危險廢物、工業(yè)事故的跨界損害等領(lǐng)域，已經(jīng)建立了一系列環(huán)境責(zé)任保險機制，相關(guān)機制還在不斷完善之中。
1．海洋石油運輸領(lǐng)域
《國際油污損害民事責(zé)任公約》（1969年）第7條規(guī)定：載運2000噸以上散裝貨油的船舶所有人，必須進行保險或取得其財務(wù)保證，以便承擔(dān)其對油污損害所應(yīng)負(fù)的責(zé)任。
2．核能領(lǐng)域
《核能領(lǐng)域第三者責(zé)任公約》（1960）第10條規(guī)定：核設(shè)施的經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照主管機關(guān)規(guī)定的數(shù)額和類型，建立并保持保險或者其他財務(wù)保證，以便承擔(dān)相關(guān)責(zé)任�！逗藫p害民事責(zé)任維也納公約》（1963）第7條也有相似規(guī)定。
3．海洋環(huán)保領(lǐng)域
《聯(lián)合國海洋法公約》（1982年）第235條規(guī)定：為了對污染海洋環(huán)境所造成的一切損害保證迅速而適當(dāng)?shù)亟o予補償?shù)哪康模鲊鴳?yīng)在適當(dāng)情形下，擬訂諸如強制保險或補償基金等關(guān)于給付適當(dāng)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和程序。
4．危險廢物領(lǐng)域
《危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置所造成損害的責(zé)任和賠償問題議定書》（2000年）第11條規(guī)定：運營者應(yīng)就危險廢物損害責(zé)任，保持保險、保證金或其他財務(wù)擔(dān)保，包括無力償付時提供賠償?shù)呢攧?wù)機制。
5、工業(yè)事故領(lǐng)域
《關(guān)于工業(yè)事故跨界影響造成損害的民事責(zé)任和賠償議定書》（2003年）第11條規(guī)定：運營者應(yīng)就其工業(yè)事故損害責(zé)任，保持保險、保證金或其他財務(wù)擔(dān)保。
此外，國際法學(xué)會1997年《關(guān)于環(huán)境損害的國際法責(zé)任和賠償?shù)臎Q議》第10條規(guī)定：各國應(yīng)當(dāng)確保，營運者具有承擔(dān)賠償責(zé)任的財務(wù)能力，并要求營運者作出關(guān)于保險和其他財務(wù)保證的適當(dāng)安排。如果營運者沒有建立保險或者保險數(shù)額不足，則國家應(yīng)當(dāng)考慮建立“國家保險基金”。
聯(lián)合國國際法委員會2004年《危險活動引起跨界損害所造成的損失的國際責(zé)任原則草案》第6條規(guī)定：相關(guān)締約國應(yīng)采取必要措施，以確保經(jīng)營者為償付索賠建立并維持保險、債券或其他財政擔(dān)保。 |