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??? PPP模式，即政府和社會資本合作模式，是近年來我國在公共服務供給機制上的重大創(chuàng)新，也是經(jīng)濟“穩(wěn)增長”和“調(diào)結(jié)構(gòu)”的重要方式之一。為提高民營企業(yè)參與積極性，一系列鼓勵性政策相繼發(fā)布，但研究顯示民營資本在PPP領(lǐng)域中的市場份額自2015年底以來呈現(xiàn)出持續(xù)下降趨勢。為何民營資本在PPP領(lǐng)域“裹足不前”？專家認為，當前PPP項目的合作模式和采購模式的限制、金融支持政策難以落實以及市場競爭加劇是導致民營企業(yè)參與度逐漸下降的主要原因。對此，專家建議從提振信心、提升機遇和改善融資環(huán)境三方面著手解決該問題。
民營資本在PPP領(lǐng)域市場份額持續(xù)走低
日前，專注于PPP行業(yè)大數(shù)據(jù)研究的市場機構(gòu)明樹數(shù)據(jù)，跟蹤統(tǒng)計了2014年以來民營企業(yè)參與PPP項目的數(shù)據(jù)，結(jié)果顯示，無論以成交規(guī)模占比還是以成交項目個數(shù)占比作為分析指標，民營資本在PPP領(lǐng)域的市場份額自2015年底以來呈現(xiàn)出持續(xù)下降態(tài)勢。這些數(shù)據(jù)來源于中國政府采購網(wǎng)、各地方政府采購網(wǎng)、公共資源交易中心、上市公司公告、全國企業(yè)工商信息查詢系統(tǒng)等。
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趙乃育 繪 |
明樹數(shù)據(jù)總經(jīng)理、財政部和發(fā)改委PPP專家?guī)祀p庫專家肖光睿介紹說，資格預審環(huán)節(jié)是PPP項目采購流程的一個重要環(huán)節(jié)，以民營企業(yè)參與PPP項目資格預審的情況作為其主動參與意愿的指標，2015年末民營企業(yè)主動參與PPP項目的個數(shù)占比達到90%，但最新的數(shù)據(jù)顯示民營企業(yè)參與資格預審的項目個數(shù)占比下滑到78%，這顯示出民營企業(yè)參與PPP項目的主動性和通過PPP項目資格預審能力均呈現(xiàn)下滑趨勢。
數(shù)據(jù)顯示，2014年至今，共有約1200個民營企業(yè)參與了國內(nèi)的PPP項目，共獲得了約1900個、累計規(guī)模約1.5萬億元的PPP項目。大部分民營企業(yè)來自于山東省、浙江省、江蘇省以及北京市，這些區(qū)域也是傳統(tǒng)民營經(jīng)濟發(fā)展較為活躍的地區(qū)。另外，民營企業(yè)中，盡管非上市企業(yè)占據(jù)了大多數(shù)的市場份額，但上市企業(yè)整體呈現(xiàn)出更強的項目獲取能力，70家上市民營企業(yè)共斬獲了超5000億元的PPP項目，占比超30%。而從行業(yè)背景看，建筑承包商背景的民營企業(yè)是主力軍，獲得了近6000億元的項目總額，占比40%，與市場整體發(fā)展狀況較為一致。
國務院發(fā)展研究中心副主任王一鳴認為，今年上半年財政部PPP項目民營資本的參與率僅為47%，遠低于民營資本在全社會固定資產(chǎn)投資61%的比重。這跟政府認為與民營資本合作風險較大，對民營資本設(shè)立較高的門檻有關(guān)；也跟部分民營資本對收益率要求過高，不愿參與公益性PPP項目有關(guān)；也跟一些民營資本參與PPP項目的專業(yè)能力不足有關(guān)。
當前全國PPP項目建設(shè)已經(jīng)駛?cè)肟燔嚨?，項目?shù)、投資額雙井噴。但民營資本依舊面臨著市場的公平準入和政府守信問題，民營資本的參與率、進入率還有待繼續(xù)提高。
上海市工商聯(lián)主席王志雄表示，現(xiàn)在凡是有保障、有盈利的好的PPP項目，民營資本取得還是有一定的困難。另外，PPP的投資周期一般要長于公共部門的任職周期，所以民營資本對政府部門“新人不認舊賬”的情況還很擔憂。
三大因素導致民營企業(yè)參與度下降
專家認為，當前PPP項目的合作模式和采購模式的限制、金融支持政策難以落實以及市場競爭加劇是導致民營企業(yè)參與度逐漸下降的主要原因。
當前PPP項目的合作模式和采購方式強調(diào)投資、建設(shè)、運營全生命周期服務能力的整合和投資能力考察先行，使得整體資信能力偏弱的民營企業(yè)在競爭的時候已經(jīng)輸在了起跑線上。而資本實力較強、業(yè)務領(lǐng)域大而全的國有企業(yè)具備了參與PPP項目的天然優(yōu)勢。
目前對民營企業(yè)參與PPP項目的金融支持政策并沒有改善民營企業(yè)整體的融資條件，民營企業(yè)尤其是非上市民營企業(yè)在沒有外部增信的條件下很難得到金融機構(gòu)的青睞，大量金融資源實際上被中央企業(yè)、地方國有企業(yè)所獲得，在融資渠道和融資成本上的劣勢制約了民營企業(yè)持續(xù)參與PPP項目的能力。
據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，民營企業(yè)的報價水平位于中央企業(yè)和地方國有企業(yè)之間，但在融資成本顯著高于上述二者的情況下，民營企業(yè)參與PPP項目的盈利空間弱于其競爭對手，長此以往顯然會影響民營企業(yè)持續(xù)參與PPP項目的動力和信心。
市場競爭加劇影響民營企業(yè)的市場份額，這主要表現(xiàn)為地方國有企業(yè)通過跨層級或跨區(qū)域投資大量參與PPP項目，其中作為競爭性行業(yè)的地方建筑類國企充當了向社會資本轉(zhuǎn)型的急先鋒。
自2014年新一輪PPP實踐以來，具有我國特色的“社會資本”取代了西方傳統(tǒng)意義上的“私營資本（Private）”，成為PPP市場供給端的主體。在社會資本中，央企、地方國企代表公有制經(jīng)濟體和以民營企業(yè)、外資企業(yè)為代表的非公有制經(jīng)濟體展開競爭。
清華大學PPP研究中心常務副主任楊永恒認為，國企參與太多，必然會產(chǎn)生擠出效應，導致民營企業(yè)進不來；另外，若國企依然主導PPP項目，那項目整體的經(jīng)濟、社會效率還會低下，就達不到原來期待的改革效果。
杜絕“隱性歧視”提升民營資本參與度
專家建議明確PPP模式長期發(fā)展的政策預期，建立公平公正的風險分配體系，完善PPP領(lǐng)域信息披露機制，建立PPP爭議的多元糾紛解決機制，以此來提振民營企業(yè)參與PPP項目信心。
肖光睿表示，PPP項目周期通常在10年以上，期間需要社會資本在資金、人員和資源等方面長期投入，尤其是民營企業(yè)需要相應地制定和調(diào)整企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。相較于國有企業(yè)，民營企業(yè)抗風險能力相對較弱，參與PPP更加需要穩(wěn)定、連貫和可預期的長期政策。
有受訪企業(yè)表示，在PPP實踐中政府“甲方”和民營企業(yè)“乙方”的舊思維依然普遍存在，在日趨激烈的市場競爭下愈發(fā)明顯，地方政府存在著過度轉(zhuǎn)移風險的趨勢。同時，關(guān)于政府義務留下的模糊空間更讓民營資本“如鯁在喉”，成為影響企業(yè)和金融機構(gòu)信心的一個重要原因。
另外，從提升民營企業(yè)參與PPP項目機會入手，專家建議應避免不合理打包實施和采購PPP項目的行為，杜絕PPP項目采購時的“隱性歧視”行為，避免過度限制聯(lián)合體內(nèi)部的權(quán)利義務分配空間，鼓勵民營企業(yè)以聯(lián)合體形式參與，同時要嚴格限制對地方競爭性國企的隱性補貼。
有企業(yè)表示，當前PPP項目采購過程中，對于民營企業(yè)的“顯性歧視”已經(jīng)普遍得到消除，但“隱性歧視”仍然普遍存在，如遠高于項目實際需求的注冊資本實力、資產(chǎn)規(guī)模要求、融資能力、業(yè)績水平、人員配置水平要求。同時，目前主流的PPP項目采購過程中，地方政府往往會對聯(lián)合體數(shù)量、聯(lián)合體資質(zhì)、聯(lián)合體出資做出約定，限制了聯(lián)合體內(nèi)部優(yōu)化權(quán)利義務分配的空間，甚至部分項目直接禁止聯(lián)合體形式參與，使得大量具備專業(yè)領(lǐng)域服務能力但出資能力不強的民營社會資本和具備出資能力但缺乏專業(yè)服務能力的金融機構(gòu)無法參與。
此外，從改善民營企業(yè)參與PPP融資環(huán)境入手，專家建議應加強對PPP領(lǐng)域整體信貸總量的支持，加強對金融機構(gòu)的權(quán)益保護，著力培育真正的長期股權(quán)投資機構(gòu)，建立融資支持和風險保障等外部增信機制，推動項目融資模式的運用，并加快PPP二級市場的培育。
有不少企業(yè)反映，在今年趨緊的金融環(huán)境下，企業(yè)所能享受到的融資資源又被進一步壓縮，邊際融資條件惡化的程度超過了中央企業(yè)和地方國有企業(yè)，一定程度上也影響了民營社會資本參與PPP項目的積極性。
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